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Fascicolo 3, Novembre 2018


«Se fosse tuo figlio riempiresti il mare di navi di qualsiasi bandiera. Vorresti che tutte insieme a milioni facessero da ponte per farlo passare.

Premuroso, non lo lasceresti solo, faresti ombra per non far bruciare i suoi occhi, lo copriresti per non farlo bagnare dagli schizzi d'acqua salata.

Se fosse tuo figlio ti getteresti in mare uccideresti il pescatore che non presta la barca, urleresti per chiedere aiuto, busseresti alle porte dei governi per rivendicare la vita.

Se fosse tuo figlio oggi saresti a lutto, odieresti il mondo, odieresti i porti pieni di navi attraccate. Odieresti chi le tiene ferme e lontane da chi, nel frattempo sostituisce le urla con acqua di mare.

Se fosse tuo figlio li chiameresti vigliacchi disumani, gli sputeresti addosso. Dovrebbero fermarti, tenerti, bloccarti,  vorresti spaccargli la faccia, annegarli tutti nello stesso mare.

Ma stai tranquillo, nella tua tiepida casa non è tuo figlio, non è tuo figlio.  Puoi dormire tranquillo e soprattutto sicuro.  Non è tuo figlio.

È solo un figlio dell'umanità perduta, dell'umanità sporca, che non fa rumore. Non è tuo figlio, non è tuo figlio.

Dormi tranquillo, certamente non è il tuo».

 

(Sergio Guttilla, Capo Scout Agesci nel gruppo Bolognetta1, Dedicata ai 100 morti in mare, in attesa di una nave che li salvasse, 29 VI 2018).

Osservatorio italiano

Si pubblica il documento di ASGI sulle « Manifeste illegittimità costituzionali delle nuove norme concernenti permessi di soggiorno per esigenze umanitarie, protezione internazionale, immigrazione e cittadinanza previste dal decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 ».

 

Rassegna delle leggi, dei regolamenti e dei decreti statali
 
Fornitura e manutenzione di unità navali alla Libia per il contrasto dell’immigrazione irregolare
Il d.l. 10.7.2018, n. 84 convertito con modificazioni dalla l. 9.8.2018, n. 98 (pubblicata in G.U. 16.8.2018, n. 189) reca «Disposizioni urgenti per la cessione di unità navali italiane a supporto della Guardia costiera del Ministero della difesa e degli organi per la sicurezza costiera del Ministero dell’interno libici».
Il decreto era stato emanato per la «straordinaria necessità ed urgenza di assicurare la sicurezza della navigazione nel Mediterraneo, inclusa la corretta gestione delle attuali dinamiche del fenomeno migratorio, con particolare riferimento ai flussi provenienti dalla Libia, attribuendo priorità all’esigenza di contrastare i traffici di esseri umani, nonché alla salvaguardia della vita umana in mare», nonché «considerata la straordinaria necessità e urgenza di incrementare, conformemente alle richieste del Governo libico, la capacità operativa della Guardia costiera del Ministero della difesa e degli organi per la sicurezza costiera del Ministero dell’interno libici nelle attività di controllo e di sicurezza attraverso la cessione a titolo gratuito, da parte delle Forze armate e delle Forze di polizia italiane, di unità navali, nonché assicurando le risorse necessarie per garantirne la manutenzione e lo svolgimento di attività addestrative e di formazione del personale».
L’art. 1 prevede la cessione a titolo gratuito al Governo libico, di complessive 12 unità navali al fine di incrementare la capacità operativa della Guardia costiera del Ministero della difesa e degli organi per la sicurezza costiera del Ministero dell’interno libici nelle attività di controllo e di sicurezza per il contrasto dell’immigrazione illegale e della tratta di esseri umani.
Più nel dettaglio, il comma 1 autorizza le singole componenti di Forze di polizia e di Forze armate alla cessione a titolo gratuito al Governo libico, con contestuale cancellazione dai registri inventariali e dai ruoli speciali del naviglio militare dello Stato, di motovedette fino a un massimo rispettivamente: di n. 10 unità navali CP, classe 500, fra quelle in dotazione al Corpo delle capitanerie di porto - Guardia costiera.
Si tratta di unità navali in vetroresina di circa 10 mt. che possono raggiungere una massima velocità di 35 nodi con un’autonomia di oltre 200 miglia con propulsione ad elica o ad idrogetto. L’equipaggio è composto da 3 persone. Le unità della classe sono entrate in servizio tra il 1997 ed il 2009. Le motovedette sono state costruite in più tranches presso i Cantieri navali del Golfo di Gaeta, Cantieri Tencara di Venezia e Cantieri Stanisci di Taranto. di n. 2 unità navali, da 27 metri, classe Corrubia, fra quelle in dotazione alla Guardia di finanza.
Il comma 2 reca l’autorizzazione di spesa per la copertura degli oneri derivanti dal ripristino in efficienza e dal trasferimento delle unità navali cedute, per un importo pari complessivamente a 1.150.000 di euro, così distinti per ciascuna Amministrazione: in favore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in relazione alle prime 10 motovedette in dotazione alla Guardia costiera: euro 695.000 per l’anno 2018.
In particolare – come si precisa nella relazione tecnica – per tali unità navali sono previsti interventi di manutenzione correttiva finalizzati a ripristinare la perfetta efficienza, con cancellazione della livrea, per 500.000 euro.
A questi si aggiungono gli oneri per il trasferimento delle unità navali in Libia e per il personale della Guardia costiera da impiegare per tale operazione (195.000 euro di funzionamento delle citate unità navali sono stati calcolati sulla base della tabella di onerosità della classe – costi per ora di navigazione –, in favore del Ministero dell’economia e finanze in relazione alle ultime due unità in dotazione al Corpo della GdF: euro 455.000 per l’anno 2018).
Per quanto concerne la cessione delle unità navali da parte della Guardia di finanza la relazione tecnica quantifica in circa 430.000 euro gli oneri per gli interventi di manutenzione correttiva finalizzati a ripristinarne la perfetta efficienza e l’adeguamento strutturale (ivi incluso il cambio della livrea esterna e lo sbarco dell’armamento fisso e di tutte le strumentazioni-dotazioni classificate.
A tali oneri si aggiungono euro 25.000 euro per il trasferimento delle unità navali in Libia.
L’articolo 2 autorizza, per l’anno 2018, la spesa di complessivi 1.370.000 euro per garantire la manutenzione delle singole unità navali cedute e per lo svolgimento di attività addestrativa e di formazione del personale della Guardia costiera del Ministero della difesa e degli organi per la sicurezza costiera del Ministero dell’interno libici, ai fini di potenziarne la capacità operativa nel contrasto all’immigrazione illegale e alla tratta di esseri umani. La spesa autorizzata per il Ministero delle infrastrutture è pari a 800.000 euro.
Più nel dettaglio per la formazione e l’addestramento a cura della Guardia costiera italiana la spesa è quantificata in 300.000 euro.
A questi si aggiungono gli oneri di manutenzione ovvero di supporto logistico da assicurare in territorio libico fino alla fine del 2018 e nell’attesa che la componente manutentiva libica acquisisca le necessarie capacità tecniche (500.000 euro). La spesa autorizzata per il Ministero dell’economia e delle finanze è pari a 570.000 euro.
Per l’attività addestrativa relativa alla cessione delle due unità navali da 27 m della classe Corrubia demandata alla Guardia di finanza, i costi complessivi sono stimati in 400.000 euro per l’addestramento dei due equipaggi, composti da 14 unità ciascuno. Per la formazione si prevede un corso, da svolgersi presso la Scuola nautica del Corpo di Gaeta, della durata di tre settimane per 28 frequentatori più due tutor. A ciò si aggiungono i costi di gestione manutentiva stimati in 170.000 euro.
L’articolo 2-bis, introdotto dal Senato, prevede, al comma 1,che le modalità di utilizzo degli aeromobili a pilotaggio remoto, ai fini dell’attività di ricerca e soccorso e di polizia marittima, nonché per l’espletamento dei compiti d’istituto assegnati al Corpo delle capitanerie di porto-Guardia costiera siano disciplinate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri della difesa, dell’interno, dell’ambiente e delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo. Il provvedimento, sarà emanato – sentito l’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC) – entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge.
Il comma successivo dispone che l’attuazione delle disposizioni di cui al comma precedente si provveda nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
 
Rassegna delle circolari delle amministrazioni statali
Cittadini di Paesi membri dell’Unione europea
Lavoro
Chiarimenti sul requisito della residenza e sulla possibilità per i cittadini dell’Unione europea di rilasciare la dichiarazione di immediata disponibilità ad un impego
La circolare prot. 00004 del 29.8. 2018 dell’Agenzia nazionale delle politiche attive del lavoro fornisce chiarimenti in merito al requisito della «residenza» e alla possibilità per i cittadini dell’Unione europea di rilasciare la dichiarazione di immediata disponibilità
 A seguito di alcune richieste di parere, emerge l’esigenza di fornire chiarimenti in merito al requisito della «residenza» e alla possibilità per i cittadini dell’Unione europea di rilasciare la dichiarazione di immediata disponibilità, ai sensi dell’art. 19, d.lgs. n. 150/2015, e di accedere ai servizi e alle misure di politica attiva del lavoro.
Anzitutto si ricorda che l’art. 45 del TFUE disciplina e assicura la libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea, con l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. La libera circolazione dei lavoratori è uno dei principi base dell’Unione europea, in virtù del quale i cittadini di ogni Stato membro hanno il diritto di cercare lavoro in un altro Stato membro, conformemente alla regolamentazione applicabile ai cittadini di quest’ultimo. In particolare, va riconosciuta la medesima assistenza che gli uffici di collocamento offrono ai cittadini dello Stato membro in questione, senza alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Peraltro, laddove la persona abbia cessato un lavoro in uno Stato membro mantiene il diritto a rimanervi, per un periodo superiore a tre mesi, secondo le previsioni di cui alla direttiva 2004/38/CE (in particolare, art. 7). Una piena e concreta tutela di tutti i cittadini che si muovono all’interno dell’Unione per trovare lavoro, non può che tradursi, pertanto, nella messa a disposizione delle strutture e dei mezzi che lo Stato assicura ai propri cittadini, quale supporto per l’attivazione e la ricollocazione nel mercato del lavoro.
Pertanto, a livello di legislazione nazionale, il d.lgs. n. 150/2015, all’art. 1, co. 3, stabilisce il diritto di ogni individuo ad accedere ai servizi di collocamento gratuito, di cui all’art. 29 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, mediante interventi e servizi volti a migliorare l’efficienza del mercato del lavoro, assicurando il sostegno nell’inserimento o nel reinserimento al lavoro.
Alla luce di tale quadro regolatorio, europeo e nazionale, potranno rilasciare la dichiarazione di immediata disponibilità e ricevere i servizi e le misure di politica attiva del lavoro i cittadini dell’Unione europea che soggiornano sul territorio italiano, nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 45 del TFUE e della direttiva 2004/38/CE.
A tale riguardo, si specifica che il riferimento al requisito della “residenza”, di cui all’art. 11, co. 1, lett. c) del d.lgs. n. 150/2015, deve necessariamente essere letto in relazione al principio di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione europea e dei principi sopra indicati, non potendo costituire, in alcun modo, un ostacolo all’effettiva tutela dei cittadini dell’Unione europea e alla parità di trattamento degli stessi, ai fini di un concreto e reale supporto nella ricerca di un lavoro.
La nota non risolve tutti i dubbi, ma il riferimento alla direttiva UE del 2004 consente di rinviare anche alle sue norme nazionali di attuazione previste nel d.lgs. n. 30/2007, nelle quali la residenza anagrafica è richiesta ai fini dell’attestazione comunale del diritto di soggiorno soltanto per i soggiorni superiori ai 3 mesi, anche per svolgere attività lavorativa (artt. 7 e 9), ferma restando la possibilità di iscrizione al Centro per l’impiego di ogni cittadino UE fin dal suo primo ingresso e soggiorno in Italia entro i primi 6 mesi dall’ingresso senza avere svolto alcuna occupazione e la possibilità di reiscriversi dopo la perita del lavoro svolto (art. 13, co. 3, lett. b).
 
Cittadini di Paesi terzi
Asilo
L’interpretazione restrittiva della protezione umanitaria da parte del nuovo Ministro dell’interno – Profili di criticità e di legittimità
La circolare 4.7.2018, n. 0008819 del Ministro dell’interno fornisce una nuova interpretazione del riconoscimento della protezione internazionale e la tutela umanitaria.
La circolare è indirizzata a questure e prefetture, ma anche alla Commissione nazionale per il diritto di asilo.
Essa ricorda che sono attualmente in trattazione circa 136.000 richieste di protezione internazionale: un numero significativo e con andamento crescente se si considera che nel 2017 sono state presentate oltre 130.000 istanze di asilo, di gran lunga superiori ai 119.000 migranti sbarcati sulle coste italiane.
La rilevante consistenza dei dati impone un’attenta azione riorganizzativa oltre ad una analisi prospettica della complessiva attività di valutazione delle domande di asilo.
Il primo obiettivo riguarda la riduzione dei tempi per l’esame delle istanze, ai quali è strettamente collegata la durata della permanenza nei Centri di accoglienza; i lunghi tempi di attesa infatti, oltre ad essere lesivi dei diritti di chi fugge da guerre o persecuzioni, non consentendo un rapido riconoscimento della protezione internazionale, comportano rilevanti oneri a carico dell’Erario. Si ritiene perciò essenziale che i 50 Collegi valutativi, ubicati nelle diverse realtà territoriali, operino a ritmo continuativo (cinque giorni a settimana) sia a livello di Commissione, i cui Presidenti hanno ex lege un incarico esclusivo, sia a livello di Sezione i cui titolari sono altresì chiamati a svolgere ulteriori funzioni presso le prefetture.
Al riguardo si chiede ai prefetti di garantire, anche attraverso alternanze, la continuità dell’azione degli organi decisori e si preannuncia che dal 9 luglio 2018, i 250 funzionari amministrativi che stanno completando il percorso di formazione teorico applicativo saranno parte integrante dei Collegi, la cui nuova connotazione risulterà potenziata sia numericamente che sul piano specialistico. Considerato il notevole supporto che gli stessi daranno anche alle attività istruttorie ed amministrative, il cui carico fino ad oggi ha inciso negativamente sulle attività decisionali, si dispone che dal nuovo assetto dovrà prioritariamente conseguire un tangibile segnale di contrazione dei tempi di esame delle istanze, per giungere, con progressiva sequenza, alla decisione delle pratiche pendenti e pervenire, quindi, all'ordinaria e rapida definizione del corrente.
In merito poi al centrale aspetto degli esiti dell’attività delle Commissioni, i dati dell’ultimo quinquennio evidenziano che la percentuale del riconoscimento dello status di rifugiato è stata pari al 7%, quella della protezione sussidiaria al 15%; sono stati inoltre concessi permessi di soggiorno per motivi umanitari nella misura del 25%, aumentata al 28% nell’anno in corso.
Si afferma che i permessi di soggiorno per motivi umanitari non siano afferenti l’acquis comunitario, e si ricorda che abbiano il proprio fondamento nell’ordinamento nazionale, nell’art. 5, co. 6, d.lgs. n. 286/1998 (TU immigrazione), che prevede la concessione del beneficio qualora «[...] ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano», nei casi in cui non sussistono i requisiti per il riconoscimento di una forma di protezione internazionale.
La circolare afferma che a differenza di quanto accade in altri Stati membri dell’UE, nei quali le tipologie di forme complementari di tutela sono espressamente e tassativamente individuate dalle norme e, pertanto concesse in casi limitati, la citata disposizione normativa italiana, che si afferma essere di carattere residuale rappresenta il beneficio maggiormente concesso dal Sistema nazionale. Nonostante l’avvenuto recepimento nell’ordinamento italiano della protezione sussidiaria, con cui hanno trovato tutela particolari situazioni soggettive e oggettive di vulnerabilità, la norma sul permesso di soggiorno per motivi umanitari è tuttora vigente ed ha, di fatto, legittimato la presenza sul territorio nazionale di richiedenti asilo non aventi i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale il cui numero, nel tempo, si è sempre più ampliato, anche per effetto di una copiosa giurisprudenza che ha orientato l’attività valutativa delle Commissioni.
Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è stato quindi concesso in una varia gamma di situazioni collegate, a titolo esemplificativo, allo stato di salute, alla maternità, alla minore età, al tragico vissuto personale, alle traversìe affrontate nel viaggio verso l’Italia, alla permanenza prolungata in Libia, per arrivare anche ad essere uno strumento premiale dell’integrazione. La tutela umanitaria, concessa inizialmente per due anni, è di fatto generalmente rinnovata in assenza di controindicazioni soggettive, in via automatica e senza il pur previsto riesame dei presupposti da parte delle Commissioni. Si afferma che tale prassi ha comportato la concessione di un titolo di soggiorno ad un gran numero di persone che, anche in base alla normativa europea sull’asilo, non avevano al momento dell’ingresso nel nostro Paese, i requisiti per la protezione internazionale e che, ora, permangono sul territorio con difficoltà di inserimento (salvo i pochi casi in cui il permesso umanitario è stato convertito in permesso per motivi di lavoro) e con consequenziali problematiche sociali che, nel quotidiano, involgono anche motivi di sicurezza.
A tal fine si richiama l’attenzione dei Collegi per il riconoscimento del diritto di asilo sulla necessaria rigorosità dell’esame delle circostanze di vulnerabilità degne di tutela che, ovviamente, non possono essere riconducibili a mere e generiche condizioni di difficoltà. Si afferma anche che la stessa più recente giurisprudenza (Cass. civ., n. 4455 del 23 febbraio 2018) ha evidenziato come i “seri motivi” previsti dalla normativa a base del permesso per motivi umanitari sono tipizzati dalla ratio di tutelare situazioni di vulnerabilità, calate in concreto, nella complessiva condizione del richiedente, emergente sia da indici soggettivi che oggettivi, laddove questi ultimi sono riferibili alle «condizioni di partenza di privazione o violazione dei diritti umani nel Paese di origine» ritenendo, in tal modo, che nessuna singola circostanza possa di per sé, in via esclusiva, costituire il presupposto per l’attribuzione del beneficio.
Invero «l’accertamento della situazione oggettiva del Paese di origine e della condizione soggettiva del richiedente in quel contesto, alla luce delle peculiarità della sua vicenda personale costituiscono il punto di partenza ineludibile dell’accertamento da compiere».
Si afferma che sono questi i parametri ai quali va necessariamente ancorata ogni valutazione, così come per il riconoscimento della protezione internazionale, non potendo la stessa essere limitata ad una mera constatazione di criticità benché evidenti e circostanziate.
Si richiede perciò la massima attenzione delle Commissioni e Sezioni territoriali per l’esercizio, improntato al più assoluto rigore e scrupolosità, di una funzione che si presenta essenziale nel più ampio contesto di gestione del fenomeno migratorio, a salvaguardia degli interessi primari della collettività oltre che dei diritti dei richiedenti.
La circolare si sottopone a numerose obiezioni di legittimità.
I. Occorre ricordare che per i compiti svolti da ogni Commissione territoriale la circolare del Ministro dell’interno 4.7.2018 è priva di alcun valore giuridico diretto o indiretto.
Dal punto di vista giuridico infatti «ogni Commissione territoriale e ognuna delle sue sezioni opera con indipendenza di giudizio e di valutazione» (art. 4, co. 3-bis, d.lgs. n. 25/2008), sicché «la decisione su ogni singola domanda deve essere assunta in modo individuale, obiettivo ed imparziale e sulla base di un congruo esame della domanda effettuato ai sensi del decreto legislativo 19.11.2007, n. 251» (art. 8, co. 2, d.lgs. n. 25/2008).
Si tratta di norme fondamentali a tutela del diritto di asilo, perché significa che ogni decisione su ogni caso deve essere presa senza interferenze esterne e in piena autonomia nell’osservanza dei criteri e principi previsti dalle norme legislative in vigore.
Tali norme adempiono ad un preciso obbligo previsto dalle norme UE che esigono che «le domande siano esaminate e le decisioni prese in modo individuale, obiettivo ed imparziale» (art. 19, par. 3, lett. a) direttiva 2013/32/UE).
Il Ministero dell’interno oltre a nominarne i membri (nei casi, nei tempi e nei modi previsti dalle norme legislative) deve fornire soltanto un coordinamento del necessario supporto organizzativo e logistico alle attività svolte da ogni Commissione territoriale, perché esse «sono insediate presso le prefetture-UTG che forniscono il necessario supporto organizzativo e logistico, con il coordinamento del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno» (art. 4, co. 1, d.lgs. n. 25/2008).
La Commissione nazionale per il diritto di asilo ha invece compiti di:
a) supporto delle attività delle Commissioni (con la banca dati delle COI, il reperimento degli interpreti, i collegamenti con EASO, l’organizzazione della formazione aggiornamento periodico dei suoi componenti);
b) monitoraggio (raccolta dati);
c) indirizzo e coordinamento dell’attività delle singole Commissioni e nell’esercizio di quest’ultima sua funzione può indicare un elenco di Paesi i cui cittadini possono ricevere la protezione internazionale senza colloquio (artt. 5, co. 1-bis, e 12, co. 2 e 2-bis, d.lgs. n. 25/2008) e il suo Presidente può spostare casi da una Commissione all’altra l’esame di talune domanda in caso di eccessivo contenzioso (art. 4, co. 5-bis, d.lgs. n. 25/2008).
Anche quest’ultima attività della Commissione nazionale non può però mai giungere a scalfire il principio dell’indipendenza di giudizio e di valutazione.
È chiaro perciò che a differenza di ciò che accade in altri settori delle amministrazioni pubbliche l’attività di ogni Commissione territoriale per la protezione internazionale non può mai subire interferenze o indirizzi di alcuna natura, neppure mediante circolari ministeriali.
II: Circa la protezione umanitaria importanti precisazioni sono venute recentemente nella sentenza 4455/2018 dalla Corte di Cassazione (che è oggetto di un apposito commento nel presente numero di questa Rivista da parte dell’avv. Castronuovo); essa pare citata nella circolare del Ministro dell’interno del 4.7.2018, in modo incompleto, al punto da non fare capire bene il senso della pronuncia, il che ne può farne distorcere il significato esatto.
Secondo la sentenza la protezione umanitaria ha alcuni elementi fondamentali:
1) il parametro dell’inserimento sociale dello straniero non può essere valorizzato come fattore esclusivo ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria, ma può «concorrere a determinare una situazione di vulnerabilità personale che merita di essere tutelata attraverso il riconoscimento di un titolo di soggiorno che protegga il soggetto dal rischio di essere immesso, nuovamente, in conseguenza del rimpatrio, in un contesto sociale, politico o ambientale, quale quello del Paese di origine, idoneo a costituire significativa ed effettiva compromissione dei suoi diritti fondamentali inviolabili»;
2) la valutazione circa la compromissione dei diritti non può essere condotta genericamente con riferimento alle carenze del Paese di origine, ma occorre accertare sia la situazione oggettiva nel Paese di provenienza, sia la condizione personale del richiedente asilo, «non potendosi eludere la rappresentazione di una condizione personale di effettiva deprivazione dei diritti umani che abbia giustificato l’allontanamento»;
3) il parametro di riferimento rispetto alla violazione dei diritti umani, in un contesto in cui emerga anche la presenza di un effettivo radicamento sociale, è il diritto al rispetto della vita privata e familiare garantito dall’art. 8 della CEDU, come interpretato dalla Corte EDU: occorre fare valutazione individuale, caso per caso, della vita privata e familiare del richiedente in Italia comparata alla situazione personale a cui si troverebbe esposto nel Paese di origine; occorre indagare se la vulnerabilità possa discendere da una «effettiva e incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali»;
4) la condizione di vulnerabilità può «avere ad oggetto anche la mancanza di condizioni minime per condurre un’esistenza della quale non sia radicalmente compromessa la possibilità di soddisfare i bisogni e le esigenze ineludibili della vita personale, quali quelli strettamente connessi al proprio sostentamento e al raggiungimento degli standards minimi per un’esistenza dignitosa». La protezione umanitaria non è collegata alla violazione di diritti alla vita e all’incolumità personale, che vengono principalmente in esame in sede valutazione dei requisiti per la protezione sussidiaria;
5) per il riconoscimento della protezione umanitaria occorre dunque un esame «specifico e attuale della situazione soggettiva e oggettiva del richiedente, con riferimento al Paese di origine», in comparazione con la sua integrazione e le condizioni di vita privata in Italia, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione dell’esercizio di un nucleo di diritti umani, costitutivo dello statuto di dignità personale.
III. Erroneamente la circolare ministeriale afferma che la protezione umanitaria è prevista soltanto nell’ordinamento italiano.
Invero forme varie di protezione umanitaria sono previste con modalità diverse in 20 su 28 Stati dell’UE, (Austria, Cipro, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Germania, Grecia, Italia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia e Ungheria), come ricorda il Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2017 edito dall’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI), da Caritas Italiana, dalla Fondazione ANCI per la ricerca – CITTALIA, dalla Fondazione Migrantes e dal Servizio centrale del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) in collaborazione con UNHCR.
IV. La circolare del Ministro richiama le Commissioni territoriali incaricate di esaminare le domande a svolgere un’applicazione rigorosa dei presupposti per il rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari.
Tuttavia una comparazione a livello europeo dimostra che sono proprio le decisioni adottate finora dalle Commissioni italiane che sono inutilmente molto più severe delle altre.
Infatti secondo l’Ufficio europeo sull’asilo (EASO) la percentuale media di esiti positivi delle domande di asilo nell’UE al maggio 2018 è pari al 34% nelle decisioni di primo grado (a cui poi si assommano in tutti gli Stati UE le decisioni positive a seguito dei ricorsi giurisdizionali). Tale 34% riguarda la protezione internazionale garantita a livello della UE (status di rifugiato o status di protezione sussidiaria), a cui si deve aggiungere una media del 10% di casi protezione umanitaria riconosciuti nel 2017 da molti Paesi UE.
Ciò significa che a livello europeo la media degli accoglimenti delle domande (inclusa la protezione umanitaria) è complessivamente del 44% e che complessivamente è rigettato il 56% delle domande.
Invece la percentuale delle decisioni di riconoscimento della protezione internazionale adottate in Italia dalle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale è molto inferiore alla media prevista negli altri Stati UE, perché nello stesso mese di maggio del 2018 secondo la Commissione nazionale per il diritto di asilo i riconoscimenti di protezione internazionale erano soltanto dell’11% (7% status di rifugiato e 4% status di protezione sussidiaria), a cui si aggiunge il 28% di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Si ricava dunque che già oggi vi è una severità forse eccessiva di tante decisioni adottate finora dalle Commissioni italiane che magari preferiscono il riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari invece che riconoscere, come invece si fa negli altri Stati UE, soprattutto una delle due forme di protezione internazionale.
Questa eccesiva severità di giudizio delle Commissioni territoriali, a cui talvolta si congiunge una qualche superficialità (derivante forse dalla scarsa preparazione specializzata che avevano i membri delle Commissioni territoriali prima dell’entrata in funzione nel luglio 2018 dei 250 funzionari specializzati assunti per effetto del d.l. n. 13/2017) pare confermata anche dal fatto che circa metà delle decisioni sono poi annullate all’esito dei ricorsi giurisdizionali che invece poi riconoscono la protezione internazionale.
Peraltro ogni caso è diverso e che le medie sono anche condizionate dai diversi Paesi di provenienza: per gli stranieri provenienti da tanti Paesi infatti la media complessiva delle decisioni favorevoli è quasi totale o comunque elevatissima, ben al di là della media complessiva del 40%.
Perciò complessivamente l’esito italiano delle domande di asilo non si può certo dire che sia in modo allarmante per le esigenze della sicurezza, bensì allarmante per l’effettiva tutela del diritto di asilo in Italia.
Infatti a maggio 2018 nell’UE la media è il rigetto in 1^ grado del 51% delle domande (tolti il 15% di permessi per motivi umanitari), mentre in Italia il tasso complessivo di rigetti è del 61%, escludendo anche il rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari.
Tutti gli elementi fin qui illustrati dimostrano che, contrariamente a ciò che afferma la circolare ministeriale, finora le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale hanno già agito in Italia in modo troppo severo e affrettato.
Perciò si spera che l’ingresso in tali Commissioni dei nuovi funzionari specializzati a tempo pieno oltre a dimezzare i tempi di esame delle domande possa fortemente aumentare la qualità delle decisioni in modo da assicurare effettiva e piena attuazione delle norme costituzionali, internazionali ed europee sul diritto di asilo.
 
La direttiva del nuovo Ministro dell’interno sui servizi di accoglienza per richiedenti asilo
La direttiva 23.7.2018 del Ministro dell’interno impartisce un nuovo indirizzo politico-amministrativo circa i servizi di accoglienza per i richiedenti asilo.
Essa afferma che l’elevato numero dei richiedenti asilo oggi presenti, nonostante la sensibile contrazione dei flussi migratori, nelle strutture di accoglienza ove permangono sino alla definizione dell’iter procedurale teso al riconoscimento dello status – circa 2 anni e mezzo, anche in ragione del generalizzato contenzioso – con significativi oneri a carico dell’Erario, richiede una rivisitazione del sistema di accoglienza, anche mediante la razionalizzazione dei servizi. Si ritiene inoltre che ciò appare ancora più ineludibile se si considera che dalla attività di valutazione delle Commissioni per il riconoscimento della protezione internazionale alla gran parte dei migranti in ospitalità non è stato finora riconosciuto alcun titolo che ne abilita la permanenza sul territorio nazionale.
L’azione, oltre a completare l’intervento già avviato di potenziamento operativo delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status, a beneficio dei tempi di permanenza nelle strutture, intende ridefinire i servizi di prima accoglienza riservati ai richiedenti asilo, in linea con le raccomandazioni formulate dalla Corte dei Conti nel marzo scorso al termine dell’indagine conoscitiva sul sistema di prima accoglienza, con cui è stato stigmatizzato il «diritto di permanenza indistinto» nei nostri Centri, riconosciuto a chi non ha titolo, con «oneri finanziari gravosi» a carico del bilancio dello Stato.
Pertanto si dispone che gli interventi di accoglienza integrata volti al supporto di percorsi di inclusione sociale, funzionali al conseguimento di una effettiva autonomia personale, dovranno continuare ad essere prestati nelle sole strutture di secondo livello a favore dei migranti beneficiari di una forma di protezione, mentre i servizi di prima accoglienza vanno invece rivisitati anche in un’ottica di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica.
Muovendo poi dall’analisi dell’accoglienza così come oggi articolata nelle diverse Province italiane e non più caratterizzata dai soli grandi centri collettivi, ma da una differenziata ospitalità in strutture di medie e piccole dimensioni, per la maggior parte costituite da singole unità abitative che evidenziano un’accoglienza fondata piuttosto sulla individualità che sulla visione collettiva, si intende rideterminare i servizi assistenziali e le connesse modalità prestazionali calibrandoli alle diverse tipologie di ospitalità a beneficio di più trasparenti ed appropriate attività gestionali.
Si ricorda che ai richiedenti asilo, in attesa della conclusione della procedura per la definizione dello status, sono riconosciute, in conformità ai principi stabiliti dalla direttiva 2013/33/UE, recepita dal d.lgs. n. 142/2015, condizioni materiali di accoglienza idonee ad assicurare loro una vita dignitosa tale da garantirne il sostentamento e tutelarne la salute e che perciò occorre in particolare che:
- con il nuovo impianto siano individuati i servizi prestazionali per gli ospiti delle strutture di prima accoglienza, avendo cura di declinarne le specificità e le modalità esecutive, in coerenza con le dimensioni e le tipologie di struttura (individuali o collettive), definendone il valore di riferimento. Innovando l’attuale schema di capitolato, fondato su un sistema di accoglienza indifferenziato, meglio rispondente alle esigenze dei centri collettivi di grandi dimensioni, dovranno poi essere delineati più schemi di bandi-tipo con relative basi d’asta, cui, al fine di uniformare l’azione amministrativa e razionalizzare la spesa, le prefetture faranno riferimento per soddisfare le esigenze nei propri territori;
- fermo restando le maggiori attenzioni da dedicare alle categorie vulnerabili, i comuni servizi di base di accoglienza devono includere, in linea con la legislazione comunitaria, nello specifico, oltre all’alloggio e al vitto, la cura dell’igiene, l’assistenza generica alla persona (mediazione linguistico-culturale, informazione normativa [...]), la tutela sanitaria e un sussidio per le spese giornaliere, nell’ambito di una corretta e trasparente gestione amministrativa;
- le singole prestazioni andranno anche rese con modalità diversificate e specificamente individuate, più coerenti con la tipologia di accoglienza. A titolo esemplificativo, la somministrazione dei pasti potrà essere assicurata mediante un sistema di mensa nei centri collettivi o soddisfatta mediante la fornitura di derrate nei casi di ospitalità in appartamenti ecc. [...]; in tale ultima circostanza il servizio di pulizia dei locali potrà essere assicurato dagli stessi migranti previa fornitura di specifici materiali, ovvero con un servizio ad hoc nelle strutture di grandi dimensioni;
- per le piccole strutture costituite da singole unità abitative situate sullo stesso territorio o in ambiti contigui, al fine di conseguire economie di scala, è necessario attivare connessioni e sinergie sul territorio attraverso modalità di erogazione “in rete” di specifici servizi quali, ad esempio, servizi amministrativi, mediazione linguistico-culturale, informazione normativa [...];
- particolare attenzione deve, infine, essere riservata alla determinazione delle basi d’asta dei servizi, da individuare sulla scorta dei prezzi standard di riferimento stabiliti da centrali di committenza, ovvero indicati dall’ANAC nelle proprie delibere, con valenza regolatoria finalizzata al risparmio della spesa.
Le delineate linee di intervento dovranno essere attuate con l’elaborazione, in raccordo con l’Autorità nazionale Anticorruzione, di un nuovo capitolato – che il Ministro approverà ai sensi della vigente normativa con proprio provvedimento – per la fornitura di beni e servizi, comprensivo degli schemi di bando-tipo e delle altre disposizioni regolanti i rapporti con gli enti gestori, cui i prefetti dovranno attenersi nella predisposizione delle gare d’appalto di competenza per l’accoglienza negli hotspot e nelle strutture collettive e individuali dei richiedenti asilo.
 
Le procedure di notificazione degli atti e provvedimenti delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo
La circolare prot. n. 0006389 dell’8.8.2018 del Presidente della Commissione nazionale per il diritto di asilo presso il Ministero dell’interno ritorna sulla notificazione degli atti e provvedimenti delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo così come previsto dal d.l. n. 23/2017 convertito nella l. 46/2017.
La circolare informa sulla necessità imprescindibile di dare attuazione al d.l. 17.2.2017, n. 13, convertito con modificazioni nella l. 13.4.2017 n. 46, che all’art. 6, co. 1, lett. a), ha stabilito che tali notifiche per il riconoscimento della protezione internazionale debbano essere effettuate presso il Centro o la struttura in cui il richiedente è accolto o trattenuto ai sensi dell’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 142/2015, ovvero presso l’ultimo domicilio noto, a mezzo del servizio postale, qualora il richiedente non sia accolto o trattenuto presso i suddetti Centri o strutture.
Con circolari del 23 giugno, del 27 luglio e del 31 luglio 2017 la Commissione nazionale aveva fornito istruzioni sia per l’attivazione della “PEC dedicata” da registrare nel sistema informatico Vestanet, sia per il concreto espletamento del servizio. L’operatività delle nuove procedure, prevista per il 17 agosto 2017, era stata però sospesa dal Gabinetto del Ministro dell’interno con circolare del 10 agosto 2017.
Ora si impartiscono ai Presidenti delle Commissioni territoriali misure di coordinamento per acquisire le caselle di posta elettronica certificata di tutte le strutture di accoglienza, in modo da fare avviare le nuove procedure dal 30 settembre 2018.
 
Ingresso e soggiorno
L’agenda digitale per la convocazione dei soggetti coinvolti nelle pratiche dello Sportello unico per l’immigrazione delle prefetture
La nota prot. n. 0002289 del 10.7.2018 del Ministero dell’interno - Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione - Direzione centrale per le politiche dell’immigrazione e dell’asiloha comunicato la conclusione della fase sperimentale, condotta presso alcuni Sportelli unici per l’immigrazione, dell’agenda elettronica per la convocazione dei soggetti coinvolti dalle procedure di competenza degli stessi. Perciò l’agenda digitale, che consentirà la gestione degli appuntamenti presso lo Sportello unico attraverso una funzione di “auto-prenotazione”, sarà introdotta sul sistema informatico SPI per essere utilizzata da tutti gli Sportelli unici del territorio nazionale.
L’agenda consentirà la gestione degli appuntamenti, presso lo Sportello unico, da parte dell’utenza esterna attraverso una funzione di “auto-prenotazione”, sulla base di un calendario predisposto da ciascuno Sportello secondo le proprie disponibilità.
La nuova agenda, predisposta al fine di uniformare su tutto il territorio nazionale il sistema di calendarizzazione degli appuntamenti dell’utenza esterna, sostituirà qualunque altro strumento finora utilizzato a livello locale e dovrà essere il solo strumento utilizzato dagli Sportelli unici dell’immigrazione direttamente alimentato dal sistema.
Al fine di agevolare la comprensione del funzionamento di detto strumento, è stato realizzato un modulo di e-learning, più diffusamente illustrato nell’allegata nota tecnica.
Inoltre, con riferimento al processo di reingegnerizzazione del sistema SPI, di cui si era fornita notizia con circolare n. 121 del 12 gennaio 2018, si comunica che sono state implementate alcune funzioni del sistema, per le quali si rimanda alla nota tecnica, le quali, compresa l’agenda elettronica, verranno messe in produzione entro luglio 2018.
La NOTA TECNICA
AGENDA ELETTRONICA
Il corso e-learning è reperibile all’indirizzo: http://formazione.dlci.interno.it/, in sostituzione del consueto manuale cartaceo.
Per accedere al corso e-learning dovranno essere utilizzate le seguenti credenziali: NOME UTENTE: utente.spi PASSWORD: Password@12345 e quindi cliccare su “corsi”.
In proposito, si richiama l’attenzione sul fatto che l’Ufficio VI del Dipartimento libertà civili e immigrazione non darà più seguito alle richieste di estrazione dati da SPI, finalizzate all’alimentazione di sistemi di agenda implementati a livello locale.
REINGEGNERIZZAZIONE
I. Funzione di caricamento manuale dei dati relativi ai visti di ingresso: questa funzione consentirà l’inserimento dei dati dei visti rilasciati “fuori sistema” i cui estremi vengono portati a conoscenza degli operatori soltanto quando gli stranieri si presentano allo Sportello unico per il primo ingresso. Non sarà, quindi, più necessario richiedere l’intervento dell’Help Desk del Ministero dell’interno. Tuttavia, sarà indispensabile contattare l’Help Desk del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale al numero 06 3691 2436 dedicato all’assistenza SUI, al fine di ottenere conferma dei dati del visto presente sul passaporto dello straniero. In seguito verrà implementata la verifica automatica dei dati inseriti. Come di consueto, il relativo manuale d’uso sarà disponibile sull’home page di SPI.
II. Modifiche alla funzione di statistica: sono stati introdotti tre nuovi campi:
1. “Totale Pratiche Principali”: conteggio delle pratiche SM principali (richiedenti ricongiungimento familiare).
2. “Totale Pratiche Derivate”: conteggio delle pratiche SM derivate (beneficiari di ricongiungimento familiare);
3. “Richieste Integrazione ITL - esitate”: conteggio delle integrazioni ITL esitate

Sarà possibile utilizzare le medesime funzioni di reportistica anche rispetto alle pratiche concluse, che saranno visualizzate in un’ulteriore campo.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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