Nel corso del terzo quadrimestre del 2025 sono state emesse diverse pronunce in relazione alla discriminazione per nazionalità che si aggiungono ai numerosi provvedimenti che hanno stigmatizzato il comportamento discriminatorio dell’INPS in relazione alle prestazioni assistenziali.
La Corte di cassazione sezione lavoro è intervenuta per chiarire quali siano i poteri del giudice ordinario in relazione all’atto amministrativo confermando l’orientamento affermatosi nella giurisprudenza di merito.
Atto amministrativo discriminatorio e poteri del giudice ordinario
Con l’ordinanza n. 23381/2025 la Suprema Corte ha nuovamente affrontato il tema del riparto fra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nell’ambito dell’azione esercitata ex art. 44 d.lgs. n. 286/1998 pronunciandosi su una fattispecie in cui, per la rimozione del comportamento discriminatorio, era stato ordinato alla Regione Lombardia di modificare due delibere relative a prestazioni regionali (l’una di sostegno all’affitto, l’altra di sostegno alla natalità) che prevedevano, nel primo caso per i soli stranieri, nel secondo caso per tutti i richiedenti, il requisito di residenza quinquennale nella Regione.
La Corte, premesse le proprie precedenti statuizioni in materia (SU, ordinanza n. 7186 del 30.3.2011, Cass. ord. n. 3842/2021 e Cass. SU ord. n. 30572022) ha ribadito che, in tema di azione ai sensi dell’art. 44 d.lgs.n.286/1998 il legislatore, al fine di garantire parità di trattamento e vietare ingiustificate discriminazioni per ragioni di razza ed origine etnica, ha 1- configurato una posizione di diritto soggettivo assoluto «a presidio di un’area di libertà e potenzialità del soggetto, possibile vittima delle discriminazioni, rispetto a qualsiasi tipo di violazione posta in essere sia da privati che dalla Pubblica amministrazione» senza che assuma rilievo, a tal fine, che la condotta lesiva sia stata attuata nell’ambito di procedimenti per il riconoscimento, da parte della Pubblica amministrazione, di utilità rispetto a cui il privato fruisca di posizioni di interesse legittimo, «restando assicurata una tutela secondo il modulo del diritto soggettivo»; 2- attribuito al giudice ordinario il potere, in relazione alla variabilità del tipo di condotta lesiva e della preesistenza in capo al soggetto di posizioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo a determinate prestazioni, di «ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e adottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere gli effetti della discriminazione». È stato sottolineato nella ordinanza che, stante il chiaro disposto della legge, la tesi della Pubblica amministrazione di qualificare diversamente la domanda proposta «di annullamento di atti amministrativi o di domanda volta ad imporre un facere infungibile all’amministrazione o ad imporre servizi sociali a carico dell’amministrazione è priva di pregio e va disattesa, non solo per la ragione processuale che è l’attore che specifica i termini (petitum e causa petendi) della propria domanda, ma più a monte per la ragione sostanziale che l’azione contro la discriminazione è strumento di tutela che opera a prescindere dalla qualificazione delle posizioni giuridiche soggettive sottostanti». Pertanto, è irrilevante che la discriminazione denunciata si realizzi nell’ambito di una delle materie che rientrano nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133 cod. proc. amm.). La Corte ha ribadito quindi che «l’azione contro la discriminazione prevista dall’art. 44 d.lgs. n. 286 del 1998 può essere esperita anche quando il comportamento pregiudizievole sia posto in essere da un ente pubblico mediante l’adozione di un atto amministrativo, potendo in questo caso il giudice ordinario disapplicare l’atto denunziato assumendo i provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti, senza che ciò comporti alcuna interferenza nell’esercizio della potestà amministrativa (Cass. ord. n. 3842 del 2021)».
Ne consegue che gli ordini emessi dal giudice per rimuovere gli effetti non incidono sulle prerogative amministrative ma «declinano in concreto il potere che l’art. 44 conferisce al giudice ordinario di ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e la rimozione degli effetti della discriminazione anche alle pubbliche amministrazioni». Si tratta di poteri con i quali il giudice «non si è sostituito all’amministrazione nell’adozione di alcun atto di sua competenza e non ha perciò violato i consueti limiti esterni che, nel vigente ordinamento, connotano il riparto di attribuzioni tra autorità giudiziaria ordinaria e la pubblica amministrazione» (Cass. sez. lav. 16.8.2025 ordinanza n. 23381 in Sentenzeweb Corte di Cassazione).
Alloggi pubblici
Il Tribunale di Milano ed il Tribunale di Bologna, a pochi giorni di distanza, si sono pronunciati in merito al requisito dell’esercizio di una attività lavorativa posto dall’art. 40 comma 6 del d.lgs. n. 286/98 per accedere agli alloggi pubblici esclusivamente per i lavoratori stranieri extracomunitari proponendo due diverse soluzioni e precisamente l’intervento della Corte costituzionale l’uno e la disapplicazione della norma interna in contrasto con la direttiva 2011/98/UE l’altro.
Il Tribunale di Milano, cui si erano rivolti un cittadino egiziano ed una cittadina algerina cancellati dalle rispettive graduatorie per l’assegnazione di alloggi pubblici gestiti da ALER Milano per non aver soddisfatto il requisito dell’esercizio di una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo previsto sia dall’art. 40 comma 6 del d.lgs. 286/1998 che dall’art. 22 comma 1 lett. a) della l.r. Lombardia n. 16/2016, ha sottoposto al vaglio della Corte costituzionale siffatte disposizioni applicando i parametri di valutazione giù utilizzati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 44/2020. Ad avviso del Tribunale tale previsione, che non è richiesta ai cittadini italiani ed ai cittadini dell’Unione europea, viola il principio di eguaglianza formale e sostanziale sancito dall’art. 3 della Costituzione ed inoltre presenta vari profili di irragionevolezza. Il Tribunale di Milano non ha utilizzato come parametro di incostituzionalità la direttiva 2011/98/UE, reputando che il governo avesse mostrato la volontà di avvalersi della facoltà di deroga prevista dalla predetta direttiva sulla base di quanto contenuto nella relazione illustrativa del d.lgs. 40/2014 di recepimento della citata direttiva e di un Dossier predisposto dall’ufficio legislativo del Senato (ordinanza del 16 luglio 2025 in Banca dati Asgi).
Il Tribunale di Bologna è stato chiamato a decidere in merito all’esclusione di un cittadino del Gambia dalla graduatoria del bando ERP 12/2021 disposta dall’Azienda Casa Emilia Romagna, in quanto, alla data di presentazione della domanda (8.8.2021), era disoccupato. Parte ricorrente ha lamentato la violazione del suo diritto alla parità di trattamento con i cittadini italiani poiché la norma nazionale e, a cascata, quella regionale che la richiama, richiede con riguardo al solo cittadino non comunitario, di avere in corso un’attività lavorativa (dipendente o autonoma). La questione è stata risolta in senso favorevole al ricorrente in quanto il giudice ha disapplicato l’art. 40 comma 6 d.lgs. 286/1998 per contrasto con l’art. 12, par. 1, lettera g) direttiva 2011/98/UE. Nell’articolata motivazione il Tribunale ha, dapprima, chiarito che l’art. 15 della legge della Regione Emilia Romagna 8 agosto 2001, n. 24, richiamato nel provvedimento di esclusione, non richiede espressamente il requisito lavorativo per le persone straniere, ma rimanda alla legislazione nazionale per individuare le categorie di cittadini stranieri equiparate ai cittadini italiani (cittadinanza italiana o altra condizione ad essa equiparata, prevista dalla legislazione vigente). È quindi la sola legislazione nazionale che pone il requisito dell’esercizio di una regolare attività lavorativa. Il Tribunale ha escluso la possibilità di fornire una interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 40, comma 6 d.lgs. 286/98 alla luce del dettato normativo ed ha concluso, diversamente dal Tribunale di Milano, che le «menzionate disposizioni normative debbano essere disapplicate, poiché, limitando il diritto di accesso dei titolari di un permesso unico-lavoro, come è quello di cui il ricorrente è titolare, alle prestazioni di assistenza abitativa, discriminano tali individui per motivi di nazionalità, violando, in tal modo, l’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’art. 12 della direttiva 2011/98/UE (v. in tal senso, per una fattispecie simile, la recente sentenza Trib. Cremona 28 novembre 2024)». Il Tribunale di Bologna è pervenuto a tale soluzione evidenziando come lo Stato italiano non si fosse avvalso della facoltà di deroga prevista dall’art. 12, par. 2, lett. d), della direttiva, che consente allo Stato membro di limitare la parità di trattamento in relazione all’alloggio. Ne consegue che, quanto all’assistenza abitativa, i cittadini italiani e i soggetti indicati dall’art. 3, par. 1, lett. b e c), della direttiva 2011/98/UE, devono essere trattati in modo paritetico ed essendo la norma europea chiara, precisa e incondizionata e dunque dotata di effetto diretto, il giudice deve disapplicare la norma interna con essa confliggente e rimuoverne gli effetti. Ad avviso del Tribunale di Bologna la rimozione degli effetti non si esaurisce con il reinserimento del ricorrente in graduatoria, ma deve altresì impedire la ripetizione della discriminazione accertata ex art. 28, co. 5, del d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150, risultato che è possibile ottenere disponendo che l’autorità amministrativa (ACER e Comune di Bologna) debba astenersi dal richiedere nei successivi bandi il requisito che viola la parità di trattamento. In proposito il Tribunale ha ricordato che anche la Pubblica amministrazione deve provvedere a disapplicare la norma della legislazione interna, qualora essa sia in contrasto con la previsione di una direttiva comunitaria, di diretta applicazione nell’ordinamento giuridico italiano dato che tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento sono tenuti a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi. Tutti quindi sono «giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con le norme stabilite dal Trattato CEE nell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia europea (Corte cost. 11 luglio 1989, n. 389)». Infatti «quando una discriminazione contraria al diritto dell’Unione sia stata constatata e finché non siano adottate misure volte a ripristinare la parità di trattamento, il rispetto del principio di uguaglianza può essere garantito solo mediante la concessione alle persone appartenenti alla categoria sfavorita degli stessi vantaggi di cui beneficiano le persone della categoria privilegiata (Corte di giustizia dell’Unione europea 22 gennaio 2019 nella causa C-193/2017)». Pertanto «si deve dunque ritenere, quanto al caso di specie, che al fine di impedire la ripetizione della discriminazione accertata ex art. 28, co. 5, del d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150, il giudice possa disporre che l’autorità amministrativa (e cioè l’ACER ed il Comune di Bologna, cui l’atto lesivo, nell’ambito delle rispettive competenze ed attribuzioni, è ascrivibile) si astenga dall’inserire e comunque escluda nei futuri bandi per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica e da quelli già eventualmente emessi, ma non ancora definiti con l’assegnazione degli alloggi, ogni clausola che richiami la previsione della legge nazionale, cui fa riferimento la norma della legge regionale, nella parte in cui essa subordina l’assegnazione dell’alloggio all’esercizio di un’attività lavorativa da parte dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea, trattandosi di una disposizione della legge nazionale in contrasto con una disposizione di una direttiva comunitaria che la Pubblica amministrazione, così come il Giudice, è tenuta a disapplicare.» (sentenza n. 1902 del 10 luglio 2025 in Banca dati Asgi).
Assegno unico universale
La Corte d’appello di Brescia, inserendosi nel solco di una interpretazione giurisprudenziale di merito che si sta affermando su tutto il territorio nazionale, ha confermato la decisione emessa in primo grado dal Tribunale di Bergamo con cui era stata accolta la domanda di una cittadina extracomunitaria, in possesso del permesso per attesa occupazione, di ottenere l’assegno unico universale negatogli dall’INPS sul presupposto che siffatto permesso non sarebbe titolo idoneo alla percezione della prestazione. La Corte d’appello di Brescia, premessa un’accurata disamina del quadro normativo di riferimento ed in particolare della direttiva 2011/98/UE ha ribadito che «il criterio selettivo adottato dall’INPS nell’interpretazione data dall’ente all’articolo 3, comma 1 d.lgs. 230/2021, secondo cui per permesso unico di lavoro si deve intendere il permesso di lavoro subordinato quale requisito per poter beneficiare dell’assegno unico universale, si pone in contrasto con il concetto di permesso unico di lavoro secondo il diritto dell’Unione, come interpretato dalla CGUE, dalla Corte costituzionale e dalla giurisprudenza di legittimità sopra citata. Ne consegue che la condotta tenuta dall’INPS che, sulla base di simile interpretazione ha sospeso l’erogazione dell’AUU all’appellata, titolare al momento della domanda di un permesso per attesa occupazione, integra una condotta discriminatoria ai danni della stessa per violazione del principio della parità di trattamento tra cittadini stranieri momentaneamente privi di occupazione e titolari di permesso di soggiorno che consente di lavorare sul territorio nazionale e cittadini dello Stato italiano temporaneamente privi di occupazione al momento della domanda.». La Corte ha altresì stigmatizzato il comportamento dell’istituto che, pur in presenza dell’esercizio dell’azione civile di cui all’art. 28 del d.lgs. 150/2011 «insiste nell’affermare che essendo il ricorso finalizzato ad ottenere una prestazione assistenziale la ricorrente avrebbe dovuto proporre la domanda seguendo il rito delle controversie in materia previdenziale e assistenziale di cui all’art. 442 c.p.c. e non il rito antidiscriminatorio.» (sentenza n. 234/2025 del 22 luglio 2025 in Banca dati Asgi).
Discriminazione per ragioni di nazionalità
La Corte d’appello di Milano con sentenza del 16 giugno 25 ed il Tribunale di Milano con sentenza del 4 agosto 2025 hanno avuto modo di chiarire i limiti entro i quali si può apporre la riserva di cittadinanza ai concorsi pubblici esaminando quelli indetti rispettivamente dal Ministero dell’interno e dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale.
La Corte d’appello di Milano, nel confermare la nota pronuncia del Tribunale di Milano (sentenza n. 753 del 15 febbraio 2025 in Banca dati Asgi) ha disapplicato il d.p.c.m. 174/94, nella parte in cui riserva ai soli cittadini italiani tutti i posti di lavoro alle dipendenze del Ministero dell’interno, per contrasto con l’art. 45, comma 4 del TFUE, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, che consente di apporre la riserva di nazionalità solo in relazione a impieghi che hanno un rapporto con attività specifiche della amministrazione pubblica, in quanto incaricata dell’esercizio dei pubblici poteri e responsabile della tutela degli interessi generali dello Stato. Solamente gli impieghi che comportano l’esercizio di poteri di matrice pubblicistica, autoritativa e coercitiva in modo prevalente rispetto al complesso dei compiti attribuiti sono passibili di riserva di nazionalità e tali requisiti non si rinvengono nei posti di funzionario messi a concorso dal Ministero dell’interno con bando 27.5.2024 (su www.italianequalitynetwork.it).
Il Tribunale di Milano, nella sentenza del 5 agosto 2025, ha ribadito tale distinzione in relazione ad un concorso indetto dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale ed ha chiarito che è onere del Ministero provare che i posti indetti comportino l’esercizio diretto, continuativo e prevalente di pubblici poteri, in quanto solo in presenza di siffatta situazione è possibile apporre la riserva di cittadinanza per l’accesso a posti di lavoro nella Pubblica amministrazione come da giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia e della Corte di cassazione. Nel caso sottoposto al suo vaglio, che riguardava l’assunzione di 250 assistenti, il Tribunale di Milano ha ritenuto che tale onere non può ritenersi assolto, con la mera allegazione dei compiti svolti dagli uffici consolari, anche perché, ai sensi dell’art. 3, d.lgs. 71/2011, i compiti spettanti a detti uffici (in particolare il rilascio dei visti di ingresso) competono di norma al capo dell’Ufficio e la possibilità di delegare parte di queste attività all’assistente non prova che ciò avvenga effettivamente e in modo continuativo. Il Tribunale ha chiarito che per valutare l’applicabilità o meno dell’esclusione legislativa dei divieti di discriminazione è necessario esaminare in concreto le funzioni messe a concorso. Il giudice ha pertanto proceduto ad una accurata disamina del bando al fine di individuare i posti messi a concorso ed ha successivamente esaminato la declaratoria del contratto collettivo in relazione ai profili dei posti messi a concorso per giungere ad escludere la possibilità di apporre la riserva di cittadinanza. In particolare ha osservato che «Non può assumere rilievo determinante il richiamo, operato dal Ministero convenuto, al d.p.r. n. 18/67 e alla specialità dell’ordinamento, in particolare dell’organizzazione e della disciplina degli uffici, del Ministero degli affari esteri: tali norme, infatti, individuano in generale le funzioni delle missioni diplomatiche, degli uffici consolari e del personale dell’amministrazione degli affari esteri. In ogni caso l’attribuzione di mansioni che esulano dal profilo professionale degli assistenti per carenza di personale (p. 48 della memoria “Sono le stesse dimensioni degli Uffici all’estero e la loro missione istituzionale a far sì che il personale appartenente all’area degli assistenti sia chiamato ad assumere dette responsabilità e anche regolarmente responsabilità ben superiori a quelle normalmente previste in via teorica, trovandosi non di rado a dirigere alcuni Uffici della sede o a svolgere funzioni vicarie o di reggenza della sede stessa”), integra una evidente anomalia, che non può certo giustificare una deroga all’art. 45, comma 4, del TFUE, per come interpretato dalla giurisprudenza della CGUE e della Suprema Corte di Cassazione. A ciò consegue che il ruolo oggetto del bando può essere assegnato indipendentemente dal requisito della cittadinanza italiana. A fronte della allegazione, da parte delle Associazioni ricorrenti, del fattore di rischio, del trattamento che assumono come meno favorevole rispetto a quello riservato a soggetti in condizioni analoghe e di una correlazione significativa tra questi elementi, spettava infatti al Ministero convenuto dedurre e provare circostanze inequivoche, idonee ad escludere, per precisione, gravità e concordanza di significato, la natura discriminatoria della misura litigiosa della presenza: in particolare spettava al Ministero convenuto offrire la prova della presenza, nelle attività oggetto del bando, dell’esercizio abituale di pubblici poteri» (sentenza n. 3619/2025 (su www.italianequalitynetwork.it).
Il Tribunale di Torino con analitica motivazione ha ritenuto che l’adozione, da parte della questura, di un modello organizzativo che renda particolarmente difficile per i cittadini stranieri che hanno manifestato la volontà di presentare domanda di protezione internazionale, la formalizzazione della domanda stessa (nella specie: onere di presentarsi ripetutamente in coda alla Questura senza garanzia di ottenere l’accesso), costituisce discriminazione, sia diretta che indiretta, in ragione della nazionalità, perché pone gli aspiranti-richiedenti in una posizione di particolare svantaggio sia rispetto ai cittadini italiani (ai quali vengono riservate, per l’accesso ad analoghi procedimenti amministrativi, modalità molto più agevoli), sia rispetto agli altri cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, perché illegittimamente preclude l’accesso ad alcuni diritti fondamentali (quali il lavoro, l’iscrizione anagrafica, l’iscrizione al SSN ecc.) che vengono invece garantiti ai primi. Al fine di rimuovere detta discriminazione il Tribunale di Torino ha ordinato alla questura di adottare, entro 4 mesi, un modello organizzativo analogo a quello della questura di Milano, che preveda la calendarizzazione degli appuntamenti, eventualmente tramite convenzione con enti del terzo settore (sentenza n. 3818/2025 del 4 agosto 2025 in Banca dati Asgi).
Il Tribunale di Roma (sentenza n.14139 del 28 marzo 2025) ha ritenuto discriminatorio per ragioni di nazionalità il comportamento tenuto da Poste Italiane SPA che non consente ai richiedenti asilo privi del permesso di soggiorno cartaceo per richiesta asilo, ma in possesso della ricevuta della presentazione di domanda munita di fotografia, di aprire un conto corrente di base, trattandosi di comportamento che viola l’art. 126-noviesdecies del T.U.B. e contrario alla stessa circolare A.B.I. del 19 aprile 2019 che considera sufficiente la sola ricevuta munita di fotografia (in htps://www.italianequalitynetwork.it/archivio/?id=214).
