Sommario
Visto d’ingresso per palestinesi della Striscia di Gaza
Visti asilo/umanitari. Situazione nella Striscia di Gaza – Catastrofe umanitaria – Rischio di genocidio – Convenzione ONU 1948 per la prevenzione e repressione del genocidio – Fonti di informazione qualificate – Diritto all’ingresso in Italia con visto ex art. 10 Cost. e art. 25 reg. CE n. 810/2009; diritto d’asilo costituzionale comporta diritto all’ingresso sul territorio nazionale – Art. 25 reg. n. 810/2009: potere discrezionale ma esercitato in conformità a obblighi costituzionali e internazionali; giurisdizione ordinaria – Tutela di diritti fondamentali; procura alle liti – Legittimità di forme non ordinarie in situazioni eccezionali. Visti per familiari gazawi di cittadini italiani. Applicazione estensiva dell’art. 3 d.lgs. 30/2007 – Nucleo familiare allargato. Visti per motivi di studio di studenti gazawi. Richiesta di visto anche attraverso modalità telematiche – Possibilità di raccolta dati biometrici successiva – Onere di cooperazione tra Amministrazioni dello Stato – Procura alle liti – Legittimità di forme non ordinarie in situazioni eccezionali – Regolarizzazione successiva; sindacabilità del diniego di visto – Attività autonoma dello Stato italiano – Irrilevanza relazioni diplomatiche con autorità straniere; rischio migratorio: valutazione all’attualità e non per il futuro – Requisiti economici: garanzie prestate da terzi – Irrilevanza circolari ministeriali non sorrette da fonte primaria.
Protezione internazionale
Diritto alla formalizzazione della domanda reiterata di protezione internazionale. Domanda reiterata di riconoscimento della protezione internazionale – Irrilevanza della contestuale titolarità di permesso per protezione speciale – Diritto alla formalizzazione e all’esame della domanda reiterata.
Il riconoscimento dello status di rifugiato. Appartenenza ad un particolare gruppo sociale – Tratta ai fini di sfruttamento lavorativo – Opinioni politiche – Compelling reasons – Obiezione di coscienza – Requisiti alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia – Persecuzione per motivi religiosi – Valutazione di credibilità – Linee guida UNHCR – Revoca status di rifugiato – Motivazione del provvedimento di revoca per relationem – Documento munito di classificazione di segretezza – Presupposti per la revoca – Interpretazione del requisito di pericolosità – Cause di esclusione – Segnalazione nel SIS. Protezione sussidiaria. Violenza indiscriminata in condizioni di conflitto armato interno – Pakistan – Provincia del Khyber Pakhtunkhwa. Questioni procedurali e processuali. Procedure accelerate ed effetto sospensivo conseguente alla proposizione del ricorso – Rispetto dei termini previsti per la procedura accelerata – Sospensione automatica del provvedimento – Condizioni – Principio di effettività della tutela – Cooperazione istruttoria – Termini ragionevoli per la notifica del provvedimento di manifesta infondatezza – Considerevole lasso di tempo tra la data di assunzione della causa in decisione e il deposito della pronuncia – Necessità di riaprire l’istruttoria in presenza di rilevanti modificazioni di fatto e di diritto sopravvenute - Esame completo ed attuale di tutti gli elementi.
Protezione complementare e permesso di soggiorno ex art. 5, co. 6 TU d.lgs. 286/98
Richiesta di permesso di soggiorno ex art. 5 TU d.lgs. 286/98 – Irricevibilità – Impugnazione al fine di formalizzare la domanda – Rigetto – Giurisdizione ordinaria – Insussistenza diritto autonomo al permesso ex art. 5, co. 6 TU – Fattispecie unica protezione speciale ex art. 19 TU; riforma 2023 dell’art. 19 TU – Irrilevanza abrogazione dell’art. 19, co. 1.2. TU – Diritto alla presentazione di domanda diretta al questore di permesso per protezione speciale ex art. 5, co. 6 e art. 19 TU.
Richiedente protezione internazionale diniegata per irreperibilità – Successiva impugnazione con richiesta riconoscimento protezione internazionale e complementare – Separazione dei giudizi stante la presenza della richiedente nel Paese di origine – Decisione sulla sola protezione complementare – Claim LGBTQ – Accertamento impedimento libertà fondamentali ex art. 10, co. 3 Cost. – Riconoscimento del diritto d’asilo e ordine rilascio permesso per protezione speciale – Ordine alle Amministrazioni dello Stato di visto d’ingresso in Italia.
Riforma 2023 dell’art. 19 TU d.lgs. 286/98 – Diritto al rispetto della vita privata e familiare – Differenti opzioni interpretative – Rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c. alla Corte di cassazione.
VISTO D’INGRESSO PER ASILO O RAGIONI UMANITARIE per PALESTINESI della STRISCIA DI GAZA
La drammatica situazione nella Striscia di Gaza, determinata dagli attacchi dello Stato di Israele dopo il massacro del 7 ottobre 2023 da parte di Hamas e altri gruppi islamici operanti in detto territorio, ha prodotto centinaia di migliaia di morti (la stima corrente è di circa 68mila persone uccise di cui un terzo bambini, ma altre fonti parlano di un numero ben più alto), ha subito un’accelerazione e un aggravamento nel 2025 per effetto sia dell’occupazione militare della Striscia, sia della carestia provocata dal blocco israeliano degli aiuti umanitari. L’ONU e altre fonti internazionali definiscono genocidio quanto sta accadendo nella Striscia (https://www.ohchr.org/en/press-releases/2025/09/israel-has-committed-genocide-gaza-strip-un-commission-finds). Per effetto dei molteplici rischi, molte persone gazawi si sono determinate a fuggire dalla Striscia e hanno chiesto all’Italia il rilascio di visti d’ingresso per motivi umanitari (art. 10, co. 3 Cost. e art. 25 reg. CE 810/2009), per motivi familiari o per studio.
A fronte del silenzio su tali domande serbato dal Consolato italiano a Gerusalemme (che si è limitato ad attribuire un numero di protocollo alle istanze ma nulla di più) e dal Ministero per gli affari esteri e la cooperazione internazionale, si è formato in ASGI un gruppo di lavoro che ha cercato (e sta cercando tuttora) di rispondere alle moltissime richieste di aiuto provenienti da gazawi, nell’ambito del quale sono stati presentati vari ricorsi d’urgenza, per ottenere tutela dal Tribunale di Roma, competente per il rilascio dei visti.
Effettivamente il Tribunale ha accolto i ricorsi, per gran parte inizialmente con decreti inaudita altera parte, cioè prima dell’udienza, ordinando fin dall’agosto 2025 al MAECI il rilascio, immediato o entro brevissimo termine, di visti d’ingresso in Italia per motivi umanitari o per famiglia, a seconda della condizione soggettiva dei/delle richiedenti. Al momento della redazione di questa Rassegna, tuttavia, nessun visto è stato ancora rilasciato e nessuna risposta è mai pervenuta da parte delle Amministrazioni dello Stato. Comportamento che rileverà in successive sedi giudiziarie.
In questo numero della Rivista pubblichiamo i provvedimenti giudiziali emessi dal Tribunale di Roma, i quali presentano numerosi profili di interesse e fanno emergere una netta evoluzione della giurisprudenza italiana rispetto ai visti asilo/umanitari rilasciabili anche in assenza di collegamento tra le persone richiedenti protezione e lo Stato italiano o comunque con una declinazione particolare di della questione (sulla giurisdizione extraterritoriale si rinvia a D. Belluccio, Lo «spettro di un ingorgo di fronte a un flusso incontrollabile di domande di visti umanitari»: genesi, derive e approdi della giurisprudenza di merito, in questa Rivista n. 1.2024).
In altri casi, a fronte di silenzio o di diniego di rilascio di visti per motivi di studio, sono stati presentati ricorsi al Tar Lazio, che li ha accolti.
Riteniamo utile raccogliere in un’unica cartella tutti i provvedimenti giudiziali relativi alla questione Gaza, indicando nella Rassegna gli estremi così da essere facilmente individuabili attraverso la diretta consultazione.
La tipologia di visti ordinati dal Tribunale di Roma e dal Tar Lazio
Sono varie le tipologie di visti ordinati dall’autorità giudiziaria a seconda della specifica condizione dei/delle richiedenti. Un primo gruppo riguarda visti umanitari: decreto e ordinanza RG. 35381/2025 - decreto e ordinanza RG. 34419/2025 - decreto e ordinanza RG. 36723/2025 – decreto e ordinanza RG. 36569/2025 - decreto e ordinanza RG. 36723/2025 - decreto 15.9.2025 RG. 39786/2025.
Un secondo gruppo riguarda visti per familiari di cittadini/ italiani/e ex d.lgs. 30/2007: decreto 12.8.2025 RG. 362026/2025 - decreto 10.9.2025 RG. 38117/2025 - ordinanza 2.9.2025 RG. 32599/2025 - ordinanza 9.9.2025 RG. 37790/2025.
Un terzo gruppo (per ora più limitato) riguarda i visti per motivi di studio: Tar Lazio ordinanze n. 3110/2025, n. 3111/2025, n. 1993/2025 e sentenza n. 2503/2025.
Il link della cartella dove sono raccolte tutte le pronunce è il seguente: Cartella pronunce Gaza
I visti umanitari
Stante la sostanziale coincidenza di motivazione dei provvedimenti, si sintetizzeranno i vari aspetti significativi emersi, mettendo nel contempo a disposizione i provvedimenti stessi, sia quelli inaudita altera parte che le ordinanze di conferma fino ad oggi pervenute.
La giurisdizione ordinaria
Nelle costituzioni in giudizio l’avvocatura di Stato ha eccepito il difetto assoluto di giurisdizione (dunque, né ordinaria né amministrativa) sostenendo che la questione dei visti riguarderebbe «scelte politico-diplomatiche» (nel caso di Gaza, con le autorità israeliane) e, inoltre, mancherebbe un atto amministrativo “giustiziabile” poiché l’Amministrazione non ne ha emesso alcuno. Eccezione rigettata dal Tribunale nelle varie ordinanze, nelle quali si è affermato che il giudice ordinario ha certamente giurisdizione quando un provvedimento o anche il silenzio riguardi diritti fondamentali della persona (Cass. SU n. 4634/2027); che il diritto d’asilo ex art. 10, co. 3 Cost. rientra pacificamente nella giurisdizione ordinaria (Cass. SU n. 4674/1997 e SU n. 19393/2009); che i ricorrenti non chiedono affatto di interferire con le decisioni di Stati terzi bensì di ordinare allo Stato italiano di adempiere a propri obblighi costituzionali e internazionali; che la “politicità” non sottrae i diritti fondamentali al sindacato giurisdizionale (Corte cost n. 1/2014); che comunque il visto non rientra tra gli atti politici che l’art. 7 codice del processo amministrativo, d.lgs. 104/2010, sottrae al sindacato giurisdizionale.
Richiamando la giurisprudenza della Corte di cassazione (SU n. 15601/2023 e n. 27177/2023) in varie ordinanze il Tribunale di Roma afferma che un atto è impugnabile quando sottende una situazione giuridica qualificata (cioé non solo un interesse di fatto) che lo differenzia da altre situazioni, quando l’atto è riconducibile a una disciplina giuridica e quando la decisione non è discrezionalmente libera ma deve rispettare precise norme giuridiche. Requisiti che il Tribunale ha rinvenuto nei casi sottoposti al suo esame, poiché la richiesta di visti (cioé interlocuzione diplomatica) è diretta a tutelare il diritto fondamentale d’asilo e «chi si trova in una zona di conflitto e necessita evacuazione per ottenere un visto umanitario non manifesta un semplice interesse di fatto, ma si trova in una condizione giuridica differenziata, meritevole di tutela secondo i principi fondamentali dell’ordinamento italiano.» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025). La disciplina giuridica di riferimento è, oltre all’art. 10, co. 3 Cost., l’art. 25 regolamento CE n. 810/2009, che disciplina il rilascio del visto umanitario, e la norma, pur prevedendo una discrezionalità degli Stati, «risulta comunque vincolata al rispetto dei principi costituzionali e agli obblighi internazionali assunti dall’Italia».
In conclusione, secondo il Tribunale di Roma «Esiste dunque un quadro normativo che consente al giudice di verificarne la conformità al diritto. In particolare, la giurisprudenza italiana più preferibile, di cui si darà conto in seguito, afferma che, in situazioni di estrema emergenza umanitaria, la discrezionalità dell’Amministrazione non è assoluta, ma si trasforma in un vero e proprio dovere giuridico di intervento. L’eccezione va, pertanto, respinta.».
La procura alle liti
Le procure alle liti sono state tutte raccolte a distanza con registrazione video attraverso chiamate WhatsApp con le persone ricorrenti. Pur a fronte di eccezioni d’inammissibilità formulate dall’avvocatura di Stato, nelle varie ordinanze nessun giudice le ha accolte, affermando che «la procura alle liti è stata conferita dai ricorrenti a Gaza City mediante elaborazione video, con successiva sottoscrizione e invio tramite applicazione di messaggistica. In ordine alla validità di una procura alle liti conferita con queste modalità atipiche pende una questione pregiudiziale, che allo stato, non osta alla procedibilità del ricorso (rif. ord. Trib Roma 4 settembre 2025, RG n. 32599/2025, giudice Frettoni)» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025).
Peraltro, va evidenziato che il mancato rilascio di ordinaria procura è una delle conseguenze dell’inottemperanza da parte delle Amministrazioni dello Stato agli ordini giudiziali di rilascio dei visti impartiti dal Tribunale di Roma già da agosto 2025 con i decreti inaudita altera parte; inottemperanza che ha reso impossibile l’uscita dei/delle ricorrenti dalla Striscia di Gaza e il loro arrivo in Italia, ove avrebbero potuto rilasciare e/o ratificare specifica procura.
Il visto umanitario ex art. 10, co. 3 Cost. e art. 25 reg. CE n. 810/2009
In tutte le pronunce emesse dal Tribunale di Roma, richiamando anche pregresse pronunce, si fa riferimento sia all’art. 25 reg. CE n. 810/2009 che all’art. 10, co. 3 Costituzione, norma quest’ultima che di fatto radica la giurisdizione italiana perché sottende quantomeno il diritto all’ingresso sul territorio nazionale: «L’evocazione, contenuta nell'art. 10, co. 3, Cost., del territorio della Repubblica viene prospettata quale luogo dove lo straniero potrà effettivamente beneficiare della situazione giuridica soggettiva di riferimento e non quale luogo dove il richiedente asilo debba previamente trovarsi al fine di chiederne il riconoscimento.
Al fine di consentire l’ingresso a chi avesse diritto a presentare domanda di protezione internazionale sul territorio nazionale, parte della giurisprudenza di merito ha ritenuto utilizzabile lo strumento della concessione del visto umanitario.» (ordinanza 6.10.2025 RG. 35381/2025, in termini anche ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025).
Il diritto d’asilo costituzionale, dunque, è la norma che legittima la richiesta di visto, che può essere proposta fuori dal territorio nazionale e l’art. 25 reg. n. 810/2009 è lo strumento giuridico attraverso cui rendere effettivo il diritto di ingresso in Italia.
Il Tribunale prende atto di un minoritario differente orientamento della stessa Sezione, secondo cui non sarebbe utilizzabile il visto umanitario al di fuori dei cd. corridoi umanitari collettivi, ma afferma di non condividerla non solo per la natura immediatamente precettiva dell’art. 10, co. 3 Cost. (che, come detto, non richiede la presenza in Italia del richiedente) ma anche perché «la diversa tesi di questo Tribunale conduce al paradosso di incentivare ingressi fortunosi, pericolosi e incontrollati in attesa dell’attivazione dei corridoi umanitari, mentre con un’applicazione ragionevole del visto di cui all’art. 25 del regolamento visti, al momento dell’apertura dei corridoi umanitari, si potrebbero già riconoscere immediatamente e in modo ordinato gli aventi diritto alla fruizione del visto umanitario.» (ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025).
Nello specifico dell’applicazione extraterritoriale del diritto europeo, il Tribunale, dopo avere preso atto delle pronunce della Corte di giustizia (sentenza C-638/16 PPU) e CEDU (sentenza 5.5.2020 M.N. e al. C. Belgio) precisa che è proprio il meccanismo dell’art. 25 reg. n. 810/2009 a giustificare la sua applicazione in quanto «La previsione stessa della possibilità di chiedere un visto presso una rappresentanza diplomatica all’estero (art. 9 reg. (CE) n. 810/2009, implicito nel meccanismo di presentazione delle domande di visto all’estero) implica un’assunzione di responsabilità da parte dello Stato che va oltre il mero controllo territoriale. Il fatto che l’art. 25 sia concepito per essere invocato da individui che non si trovano sul territorio dello Stato membro, e che la procedura stessa di domanda di visto si svolga presso le rappresentanze diplomatiche e consolari, estende la sfera di applicazione del diritto dell’Unione e dei principi CEDU a tali contesti.» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025, in termini ordinanza 6.10.2025 RG. 35381/2025).
Inoltre, la differenza rispetto alle decisioni delle Corti europee viene rinvenuta nel fatto che i ricorrenti gazawi non chiedono un visto per rimanere a lungo sul territorio italiano ma per «ottenere salvezza da una catastrofe umanitaria» e «In tal senso e in una sfumatura leggermente diversa dall’orientamento a cui si aderisce, la situazione dei ricorrente ha fondamento nell’art. 2 della Costituzione prima ancora che nell’art. 10 della Costituzione.» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025, in termini ordinanza 6.10.2025 RG. 35381/2025).
Gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano
Affermata la legittimità dell’utilizzo del visto umanitario, fondato sull’art. 10, co. 3 Cost e sull’art. 25 reg. n. 810/2009, nelle varie pronunce il Tribunale di Roma affronta il tema degli obblighi costituzionali e internazionali e, dopo avere richiamato varie fonti di informazione sulla situazione nella Striscia di Gaza, pressoché in tutte pone rilievo alla Convenzione ONU per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio del 1948 (ratif. in Italia con legge n. 153/1952), che impone non solo la repressione ma la prevenzione di quel crimine e l’obbligo di protezione delle vittime.
Obblighi che vengono individuati nelle previsioni generali della Convenzione (parametri di valutazione dell’adempimento, limiti temporali, le condotte preventive punibili, il meccanismo di attivazione degli organi ONU, ecc.), le quali, per la specifica situazione a Gaza, trovano fondamento nel rischio di genocidio in atto da parte di Israele, di cui al Rapporto della relatrice speciale per i territorio palestinesi F. Albanese del 16.6.2025 (From economy of occupation to economy of genocide: https://www.un.org/unispal/document/a-hrc-59-23-from-economy-of-occupation-to-economy-of-genocide-report-special-rapporteur-francesca-albanese-palestine-2025/) e nell’ordinanza della Corte internazionale di giustizia del gennaio 2025 nella causa Sudafrica c. Israele (in realtà dovrebbe essere l’ordinanza del gennaio 2024).
Secondo il Tribunale di Roma «È, quindi, logico concludere che lo Stato italiano ha il dovere di protezione mediante il rilascio del visto per motivi umanitari e per adempimento di obblighi internazionali. La sussistenza di un obbligo così stringente, pertanto, elide ogni discrezionalità nel rilascio del visto, trasformando la facoltà in un vero e proprio dovere giuridico di agire per la protezione dei ricorrenti.», precisando che «Di fronte al rischio di un danno irreversibile alla vita, riconosciuto dalla stessa ordinanza impugnata, la mancata attivazione del potere discrezionale dello Stato si traduce in una condotta omissiva che nega la protezione dovuta e si configura come un respingimento indiretto, violando il principio di non refoulement e il diritto alla vita (art. 2 della CEDU).» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025, ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025 e ordinanza 6.10.2025 RG. 35381/2025).
Ulteriore importante precisazione sta nella qualificazione di tali obbligazioni, che sono «di mezzi di carattere rafforzato» e non di «risultato», a significare che l’Italia deve agire non passivamente ma «farsi parte attiva nel porre in essere tutte le attività necessarie, anche solo potenzialmente, a rendere effettivo il diritto d’ingresso dei ricorrenti, superando ogni ostacolo che non sia assolutamente insormontabile”» (ivi).
Qualificazione che consente di superare le affermazioni delle Amministrazioni dello Stato, secondo le quali i visti da Gaza sarebbero rilasciabili solo quando Israele autorizzi l’uscita dalla Striscia e altre autorità straniere consentano il transito sul loro territorio. A parte che si tratta di due distinte e autonome attività – il rilascio dei visti e l’autorizzazione di autorità straniere –, è proprio il rilascio dei primi che permetterebbe allo Stato italiano di avere più determinazione, nell’ambito delle relazioni diplomatiche, per conseguire tali autorizzazioni, poiché il loro diniego impedirebbe l’adempimento di precisi obblighi nazionali e dunque minerebbe la sovranità statale.
Duque, «Ne consegue che l’inerzia della resistente contrasta con il combinato disposto dell’art. 25 del codice visti e degli obblighi costituzionali e internazionali vincolanti per lo Stato italiano.».
La situazione nella Striscia di Gaza: il pericolo di danno grave e irreparabile
I provvedimenti giudiziali riconoscono che la situazione nella striscia di Gaza:
- «costituisce fatto notorio di catastrofe umanitaria» (decreto inaudita altera parte 13.8.2025 RG. 36723/2025) e «Il periculum in mora si presenta nel caso di specie con connotati di assoluta eccezionalità e gravità. I ricorrenti risiedono nella Striscia di Gaza, attualmente sottoposta a bombardamenti quotidiani. Essi sono privi di accesso a cure mediche, cibo, acqua, elettricità e alloggi sicuri, e sono sistematicamente soggetti a ordini di evacuazione e successivi bombardamenti delle aree precedentemente designate» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025 e ordinanza 27.9.2025 RG. 36569/2025);
- il periculum è acclarato dalle numerose fonti di informazione internazionali: «I rapporti di agenzie ONU (UNRWA, OCHA, OMS) e ONG (Medici Senza Frontiere, UNICEF, Save the Children, Amnesty International) denunciano una catastrofe umanitaria.» (ordinanza 10.9.2025 RG. 34419/2025);
- «Il periculum in mora si presenta, dunque, con connotati di assoluta eccezionalità e gravità. I ricorrenti e i loro figli minori risiedono nella Striscia di Gaza, attualmente sottoposta a bombardamenti quotidiani, privi di accesso a cure mediche, cibo, acqua, elettricità e alloggi sicuri,
sistematicamente soggetti a ordini di evacuazione e successivo bombardamento dell’area precedente. L’ONU, nel suo ultimo rapporto UNRWA del 30 maggio 2025, ha denunciato la sistematica distruzione di infrastrutture civili, compresi ospedali e scuole, e il blocco quasi totale degli aiuti umanitari. L’OMS conferma che l’85% delle strutture sanitarie di Gaza è fuori servizio e che la popolazione civile si trova senza accesso a farmaci salvavita e cure urgenti. L’Alto Commissario ONU per i diritti umani ha parlato apertamente di rischio genocidio, e i principali organismi umanitari internazionali (UNICEF, Save the Children, Amnesty International) hanno segnalato che la Striscia di Gaza è oggi “il luogo più pericoloso al mondo per i bambini”- Non vi è dubbio che la condizione attuale integri non solo il pericolo di lesione dei diritti fondamentali (artt. 2 e 3 CEDU), ma anche una minaccia concreta e attuale al diritto alla vita stessa.» (ordinanza 6.10.2025 RG. 35381/2025).
I visti per motivi familiari ex d.lgs. 30/2007
Come sopra ricordato, un secondo gruppo di visti riguarda i motivi di famiglia ex d.lgs. 30/2007: decreto 12.8.2025 RG. 362026/2025 - decreto 10.9.2025 RG. 38117/2025 - ordinanza 2.9.2025 RG. 32599/2025 - ordinanza 9.9.2025 RG. 37790/2025.
Interessante in essi l’applicazione estensiva dell’art. 3 d.lgs. 30/2007, in coerenza con i principi espressi dalla Corte di giustizia dell’Unione europea che incentiva gli Stati membri a non ostacolare il ricongiungimento familiare (Corte di giustizia UE, C-184/99, Grzelczyk; C-34/09, Ruiz Zambrano). Dopo avere ricordato che tra i familiari compresi nell’art. 3 d.lgs. 3/2007 (“«ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, non definito all’articolo 2, comma 1, lettera b), se è a carico o convive, nel Paese di provenienza, con il cittadino dell’Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale o se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente») devono comprendersi anche gli affini e il loro stretto nucleo familiare, il Tribunale afferma che, per quanto riguarda la specificità di Gaza, «l’assenza, anche per persone che dispongono di redditi, di risorse primarie (cibo, acqua), medicinali e cure mediche di base, la difficoltà nel procurarsi beni di prima necessità ed essere curati, il rischio per l’incolumità già solo del tentativo di procedere, per sé o per la propria famiglia, a tali necessità, la difficoltà di circolazione o di uscita dal territorio, la distruzione di abitazioni e infrastrutture e, in sintesi, l’evidenza di una situazione di guerra e di una emergenza umanitaria, rendono la situazione dei familiari dei ricorrenti del tutto assimilabile anche ai restanti requisiti di cui all’art. 3 del d.lgs. 30/2007 (“se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell'Unione lo assista personalmente”).» (ordinanza 9.9.2025 RG. 37790/2025; in termini anche decreto 10.9.2025 RG. 38117/2025).
In un caso, il Tribunale ha ritenuto irrilevante il matrimonio celebrato per procura, a cui ha fatto seguito la richiesta di visto per il coniuge di cittadina italiana, in quanto «Il diniego del Consolato, fondato sul mancato riconoscimento del valore civile del matrimonio religioso celebrato per procura, appare non tenere conto del consolidato orientamento giurisprudenziale che impone una valutazione sostanziale e non meramente formalistica della stabilità della relazione, specie in contesti peculiari. L’art. 3, comma 2, lett. b) del d.lgs. 30/2007, nel richiedere una “relazione stabile debitamente attestata con documentazione ufficiale”, non impone un numerus clausus di atti validi», richiamando al riguardo anche la pronuncia della Corte di cassazione n. 11033/2024.
Peraltro, chiarisce il Tribunale che, in via subordinata, il coniuge della ricorrente avrebbe comunque avuto diritto al rilascio di un visto umanitario ai sensi dell’art. 25 reg. CE n. 810/2009 e art. 10, co. 3 Cost., stante la «situazione di catastrofe umanitaria, fatto notorio e documentato in atti, che affligge la Striscia di Gaza» (decreto 12.8.2025 RG. 36206/2025).
Il visto per motivi di studio
Nelle ordinanze cautelari n. 3110/2025 e n. 3111/2025 il Tar Lazio esamina identici dinieghi di visto d’ingresso per motivi di studio opposti dal Consolato italiano a Gerusalemme (con silenzio precedente dell’Ambasciata italiana in Egitto) a due studentesse della Striscia di Gaza, pur pre-iscritte a un’università italiana. Dinieghi motivati «essendo, a parere della sede consolare, materialmente impossibile la raccolta delle impronte digitali e la successiva consegna del visto, a causa dello stato di guerra» e in corso di giudizio l’avvocatura di Stato aveva eccepito anche «il difetto di procura alle liti nonché il difetto di interesse e nel merito l’infondatezza dell’avversa pretesa in quanto “a causa dell’aspro conflitto bellico in corso” vi sarebbe “l’impossibilità giuridica per gli abitanti della striscia di Gaza di accedere in territorio Israeliano, essendo chiuse le frontiere” ove fisicamente dovrebbe recarsi la ricorrente per il prelievo dei dati biometrici contestuale al deposito della domanda di visto».
Quanto al difetto di regolare procura, il Tar, preso atto dell’eccezionalità della situazione del conflitto in atto a Gaza e richiamando altra giurisprudenza (Tribunale Roma RG. 17732/2023) afferma che «la regolarizzazione deve essere differita all’esito dell’ingresso sul territorio nazionale della ricorrente».
Quanto alle difficoltà dell’uscita dalla Striscia di Gaza (soggette ad autorizzazione di Israele) il Tar Roma precisa che esulano dalla giurisdizione italiana, così come ne sono estranee le relazioni diplomatiche tra Stati, mentre è certamente sindacabile il diniego di visto di ingresso sul territorio nazionale, rispetto al quale è irrilevante «ogni questione relativa alle future modalità di esecuzione del visto eventualmente rilasciato».
Affermazioni molto chiare, che distinguono nettamente l’attività inerente il rilascio del visto (di stretta competenza italiana) dalle successive attività in collegamento con autorità straniere ed è sorprendente che proprio queste pronunce del Tar siano richiamate dall’avvocatura di Stato nei giudizi davanti al Tribunale di Roma per sostenere sia il difetto di giurisdizione che l’infondatezza dei ricorsi per ottenere i visti umanitari poiché sarebbero impossibili da rilasciare senza l’autorizzazione di Israele.
Nel merito, pur nella fase cautelare, il Tar ritiene che la domanda di visto per motivi di studio delle due studentesse gazawi possa essere formulata telematicamente «secondo modalità che andranno stabilite dalla sede diplomatica sulla base del principio di leale collaborazione di cui all’art. 1, comma 2-bis della l. n. 241/1990», eventualmente anche con delega delle studentesse a terzi.
Per quanto riguarda l’acquisizione dei dati biometrici, fermo restando che trattasi di normativa di recente introduzione, ritiene il Tar che nel caso di impedimento all’uscita dalla Striscia di Gaza il Consolato dovrà innanzitutto motivare adeguatamente la ragione dell’inapplicabilità di una norma vigente e valutare se i dati biometrici possano essere acquisiti in una successiva fase procedimentale, nel caso anche mandando in loco (cioè a Gaza) proprio delegati.
Infine, il giudice amministrativo invita il Consolato italiano a Gerusalemme a valutare se sia necessario indirizzare le richiedenti a diversa rappresentanza consolare italiana.
La sentenza n. 12503/2025 del Tar Lazio riguarda un caso in parte diverso, quantomeno sotto il profilo soggettivo. Si tratta, infatti, di una giovane palestinese, entrata in Italia con un visto di breve durata nel settembre 2023 e che a seguito dello scoppio del conflitto, dopo il 7 ottobre 2023, non è riuscita a rientrare a Gaza, ove viveva e collaborava con il padre in un’associazione di volontariato di tutela dei diritti dei minori (il quale successivamente è riuscito a rientrare in Italia ove gli è stata riconosciuta la protezione internazionale). Spostatasi in Turchia presso alcuni parenti, ha chiesto al Consolato italiano di Gerusalemme il rilascio di un visto per motivi di studio (per iscrizione all’università di Siena) ricevendo un diniego per irricevibilità non essendo presente nella circoscrizione e indicando di rivolgersi al Consolato italiano a Istanbul; presentata istanza a detto Consolato ha, però, ricevuto un diniego per asserita incompetenza territoriale; spostatasi poi in Egitto, a seguito di visto d’ingresso di 45 gg., ha chiesto alla Rappresentanza consolare italiana a Il Cairo un appuntamento per rilasciare la procura alle liti necessaria per impugnare il provvedimento di diniego del Consolato di Istanbul ma senza successo.
Impugnato comunque il diniego del Consolato in Turchia, già in sede cautelare il Tar ha ordinato all’Amministrazione dello Stato di riesaminare la domanda di visto per studio (ord. n. 1993/2025) e, stante il diniego nuovamente opposto (motivato sulla asserita carenza di requisiti economici e per il cd. rischio migratorio), è stato presentato ricorso per motivi aggiunti e il giudizio è stato deciso all’udienza del 15 luglio 2025 con la sentenza sopra indicata.
Quanto alla procura irritualmente rilasciata, il Tar ha confermato quanto già disposto con l’ordinanza cautelare, ovverosia che «sussistano obiettive ragioni, di carattere eccezionale, tali da ritenere impossibile sia sotto il profilo materiale sia sotto quello giuridico il rilascio della procura nelle forme ordinarie (cfr. Trib. Roma, sez. imm., ord. 8.6.2023) e che pertanto la regolarizzazione deve essere differita all’esito dell’ingresso sul territorio nazionale della ricorrente».
Anche con riguardo alla competenza territoriale (negata dal Consolato italiano di Istanbul che la ritiene sussistente solo per gli stranieri ivi regolarmente residenti), il Tar ribadisce quanto già affermato nell’ordinanza cautelare in cui, richiamati gli articoli 6, co. 2, 10 e 13, co. 3 reg. n. 810/2009 e l’art. 5 d.p.r. 394/1999, ritiene derogabile la competenza territoriale delle Rappresentanze diplomatiche qualora sia giustificata dall’interessato l’impossibilità di seguire la regola ordinaria, essendo rilevante anche una situazione di fatto della presenza in dette circostanze. Nel caso esaminato, l’impossibilità per la giovane ricorrente di rientrare nella Striscia di Gaza a causa del conflitto in corso era motivo sufficiente per consentire tale deroga.
Il Tar censura, peraltro, anche la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ex art.10-bis legge n. 241/90, applicabile essendo norma precedente la riforma 2024 (d.l. n. 145).
Nel merito del diniego opposto dal Consolato italiano di Istanbul – per insufficienza reddituale e per rischio migratorio – nella pronuncia in esame il giudice amministrativo ricorda che il parametro economico di riferimento è indicato in € 6.079,45 annuo dalla circolare del Ministero dell’università per l’anno 2024-2025 ed esso può essere dimostrato anche attraverso garanzie fornite da terzi. Il Tar richiama la propria giurisprudenza (indicando numerose pronunce) secondo cui la limitazione alla stretta cerchia dei familiari indicata nelle circolari MUR non è vincolante poiché non sorretta da norma primaria.
Quanto al cd. rischio migratorio, il Tar afferma un principio di notevole importanza: «il c.d. rischio migratorio, nel caso dei percorsi di studio, deve essere inteso quale rischio imminente di elusione della finalità di ingresso dichiarata, e quale rischio di permanenza sul territorio nazionale in condizioni di illegalità. In virtù del principio logico-giuridico di non contraddizione dell’ordinamento, esso non va confuso con la possibilità di esercitare le facoltà, previste dall’ordinamento, allo scopo di una ulteriore legittima permanenza legittima sul territorio nazionale anche a diverso titolo». In buona sostanza, il rischio migratorio deve essere valutato all’attualità, cioè alla luce degli elementi fattuali allegati dalla richiedente il visto per motivi di studio e non astrattamente proiettato in un futuro. Interessante anche il passaggio in cui il Tar, in rifermento al rischio migratorio declinato dal Consolato anche per la presenza di familiari in Italia, censura detto assunto in quanto «portando alle estreme conseguenze il ragionamento dell’Amministrazione, dovrebbe essere precluso ogni viaggio internazionale a persone che hanno parenti in altri Stati, quasi che esse si trovino per ciò solo in condizione di rischio migratorio.».
A conclusione del giudizio il Tar ha, dunque, annullato i provvedimenti di diniego impugnati.
PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Diritto alla formalizzazione della domanda
Con sentenza 18.6.2025 RG. 342/2025 il Tribunale di Roma ha accolto il ricorso proposto da una donna straniera, già titolare di protezione speciale (riconosciutale in via giudiziale da altro Tribunale nell’ambito di un giudizio ex art. 35-bis d.lgs. 245/2008), alla quale la questura di Roma non aveva consentito la presentazione di una domanda reiterata di riconoscimento della protezione internazionale (fondata sull’intervenuta emersione di indici della tratta di esseri umani).
Dopo avere precisato che la domanda di riconoscimento di una delle forme di protezione internazionale (richiesta nel medesimo ricorso) non può essere effettuata direttamente in Tribunale senza il previo espletamento della procedura amministrativa, il Giudice ha riconosciuto il diritto alla formalizzazione della domanda reiterata e a vedersela esaminata «indipendentemente dalla titolarità di un altro permesso di soggiorno (peraltro permesso previsto dal diritto interno e nazionale, con prerogative differenti rispetto ai permessi conseguenti al riconoscimento della protezione internazionale maggiore di cui alla normativa comunitaria)», con conseguente obbligo della questura di Roma di consentire detta formalizzazione.
Pronuncia che smentisce la legittimità della prassi delle questure di ritenere irricevibile o inammissibile la presentazione di domanda di riconoscimento della protezione internazionale se il/la richiedente sia già titolare di altro permesso di soggiorno. Prassi che mostra di non sapere distinguere la diversità delle varie fattispecie e delle condizioni giuridiche ad ognuna sottese.
STATUS DI RIFUGIATO
Appartenenza ad un particolare gruppo sociale
La Corte di cassazione, con ordinanza n. 22783/2025 del 7.8.2025 , si è pronunciata sul ricorso proposto da una donna irachena, fuggita dal Paese d’origine non potendo contare sulla protezione delle autorità statuali in conseguenza della sua condizione di donna divorziata, fuggita da un matrimonio violento, oppostasi alla morale tradizionale, secondo la quale i figli, in seguito al divorzio, sarebbero dovuti crescere con la famiglia paterna. La S.C., nell’accogliere il ricorso, ha precisato che «la statuizione sulla domanda di riconoscimento dello status di rifugiato è stata effettuata sulla base di una valutazione che incorre in evidenti vizi sul piano della base logica, perché, una volta puntualmente rappresentate, tramite le COI acquisite, le limitazioni alla libertà di movimento delle donne e alla condizione delle donne divorziate, con particolare riferimento all’affidamento dei figli, oltre che ai matrimoni forzati e precoci, e ritenuto credibile il racconto, il Tribunale ha ricondotto la vicenda, con un salto logico non giustificato tra premessa e conseguenza, a problematiche private e relative ai complicati rapporti con la famiglia dell’ex marito che, culturalmente, reclamerebbe la custodia dei loro figli». La Corte ha sottolineato come il Tribunale ha ritenuto che non vi fosse un rischio di persecuzione grave, ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, né un rischio effettivo di subire un grave danno, ai fini della protezione sussidiaria ex art. 14, co. 1, lett. b), d.lgs. n. 251 del 2007, senza spiegare perché quella vicenda privata, la cui narrazione è stata ritenuta credibile, non è stata considerata ai fini della valutazione del rischio di subire atti di persecuzione basati sul genere ovvero di gravi danni a libertà fondamentali, tenuto conto proprio delle risultanze delle COI poco prima riportate, in particolare in riferimento alla libertà di movimento e alla custodia dei figli di genitori divorziati.
Il Tribunale di Roma, con decreto del 30.6.2025 , ha riconosciuto lo status di rifugiato ad un cittadino del Bangladesh, vittima di tratta a fini di sfruttamento lavorativo, ravvisando l’elemento di “immutevolezza” del “particolare gruppo sociale” nell’incapacità di uscire dalla propria condizione di costrizione lavorativa a causa degli ingenti debiti contratti nel Paese d’origine e della situazione di grave indigenza economica familiare, nonché dalle esperienze vissute durante la tratta e dalle vicende di sfruttamento lavorativo vissute anche in Libia. Con riferimento al requisito del fondato timore di subire nuovi atti persecutori in caso di rimpatrio, il Tribunale ha considerato il rischio di re-trafficking, nonché di ritorsioni o discriminazioni cui andrebbe incontro a causa dei prestiti da restituire, anche in ragione dell’incapacità delle autorità statuali di proteggere le vittime di tratta. Il riconoscimento del ricorrente quale vittima di tratta ha poi portato il Collegio ad effettuare le segnalazioni alle autorità competenti, ai sensi dell’art. 17, co. 2, del d.lgs. n. 142 del 2015 e 18 del d.lgs. n. 286 del 1998, ai fini dell’applicazione del programma unico di emersione, assistenza ed integrazione sociale per le vittime di tratta.
Opinioni politiche
Il Tribunale di Brescia, con decreto del 4.2.2025 , ha esaminato la domanda di protezione spiegata da una donna del Congo, moglie di un simpatizzante del partito politico “ECIDE”. La ricorrente, con dichiarazioni coerenti e circostanziate (che avevano trovato pieno riscontro anche nelle dichiarazioni rese dal marito), aveva riferito che, proprio in conseguenza dell’attività politica svolta dal marito, la famiglia era stata sottoposta a brutali violenze (e la stessa ricorrente era stata vittima di violenza sessuale). Il Tribunale ha sottolineato che i gravi atti persecutori posti in essere anche ai danni di persone diverse da persone estranee all’attività di propaganda elettorale in favore del partito di opposizione del Presidente (quali la ricorrente) avevano assunto comunque una chiara matrice “politica”, atteso che le dette persone, tra le quali va ricompresa la ricorrente, erano state specificamente colpite proprio in virtù del loro legame di coniugio o di parentela con degli oppositori politici. Il Collegio, pur avendo escluso la prognosi di reiterazione in futuro degli atti persecutori subiti, ha affermato che «l’estrema gravità e la notevole crudeltà dei fatti occorsi in Congo ai danni della richiedente e dei suoi familiari – tra i quali, si rammenta, sono da annoverarsi due omicidi, plurimi episodi di violenza sessuale (anche di gruppo e nei confronti di minori o alla presenza di questi ultimi), numerose sevizie e molteplici percosse – siano tali da imporre, comunque, il riconoscimento, in favore di quest’ultima, dello status di rifugiata ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951». In particolare, è stato applicato il ragionamento relativo alle cosiddette compelling reasons, formulato dall’Alto Commissariato della Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR Handbook, par. 136), secondo il quale si danno circostanze in cui, per ragioni di straordinaria gravità e nei casi di atroce persecuzione subita o conseguenti durevoli effetti psicologici e traumatici della stessa, sia la stessa persecuzione passata a fondare – da sola – il presupposto per il riconoscimento della protezione internazionale.
Con decreto del 20.5.2025 , il Tribunale di Milano ha esaminato la domanda di protezione spiegata da un cittadino russo, proveniente dal sud della Russia, da una famiglia russo-ucraina, che, dopo aver svolto il servizio obbligatorio di leva, era fuggito dal Paese d’origine temendo di essere inviato in zone di conflitto attivo, come riservista o come militare dell’esercito della Federazione russa e di essere considerato un disertore. Durante l’audizione il ricorrente aveva dichiarato apertamente di non voler combattere per non uccidere persone, anche in considerazione del fatto che le origini della sua famiglia lo avrebbero portato ad uccidere suoi connazionali. Il Collegio, ritenute credibili le dichiarazioni del ricorrente e alla luce delle più aggiornate e accreditate fonti di informazione, ha ravvisato la sussistenza di tutti i requisiti individuati dalla Corte di giustizia nella nota sentenza del 26 febbraio 2015 in causa C-472/13, Sheperd contro Germania. In particolare: 1) è stata ravvisata una condizione di obiezione di coscienza in una situazione di conflitto; 2) un rischio per il richiedente di essere effettivamente coinvolto in crimini di guerra; 3) l’assenza di alternative al rifiuto di prestare servizio militare, con la precisazione che, nel caso di specie, il rifiuto di prestare il servizio militare costituiva il solo mezzo che permetteva al richiedente di evitare la partecipazione ai crimini di guerra.
Religione
La Suprema Corte, con ordinanza n. 18403 del 7.7.2025 si è pronunciata sul ricorso proposto da una donna cinese, la quale aveva riferito di essere fuggita dalla Cina a causa della persecuzione per motivi religiosi in quanto professante il culto religioso Zhao Hui. Nella decisione in esame, la Corte, ribadendo quanto già affermato nell’ordinanza n. 29403 del 2024, ha affermato che il sindacato sul percorso individuale seguito per abbracciare un determinato credo religioso e sul livello di conoscenza dei relativi riti non rientra nell’ambito della valutazione di merito devoluta al giudice per apprezzare la credibilità della storia riferita dal richiedente e che, ai fini di escludere l’attendibilità della storia personale riferita dal richiedente, non può essere dato rilievo al fatto che il ricorrente abbia comunque scelto di professare il suo credo o di fare proselitismo, posto che tali attività rientrano nell’ambito della libera esplicazione della personalità umana. Con riferimento alla valutazione di non credibilità del Tribunale, operata alla luce delle linee guida UNHCR, (confermata dalla Corte), è stato sottolineato che «dette linee guida vanno lette nel senso che l’esperienza religiosa, appartenendo al segreto della coscienza, non ha bisogno di una motivazione espressa e razionale in ordine alle sue ragioni giustificative, ma ai fini della valutazione di credibilità delle dichiarazioni rese a questo proposito dal migrante assumono rilievo le indicazioni fornite sulle modalità con cui questa esperienza religiosa è stata (ed eventualmente continua ad essere) vissuta e sulla sequenza storica in cui la vicenda individuale si è sviluppata».
Revoca dello status di rifugiato
Con ordinanza n. 18427 del 7.7.2025 , la Suprema Corte si è pronunciata sul ricorso proposto dal Ministero dell’interno avverso la decisione del Tribunale avente ad oggetto un provvedimento di revoca dello status di rifugiato, adottato ai sensi del combinato disposto costituito dall’art. 13, co. 1, lett. a) in relazione all’art. 12, co. 1, lett. b) del d.lgs. n.251/2007 («quando sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato»). Nella decisione in esame, la S.C. ha affermato che nel caso di un provvedimento di revoca dello status di rifugiato, nel quale la motivazione per relationem intercetta un atto presupposto o un documento munito di classificazione di segretezza, l’esercizio del diritto di accesso deve avvenire mediante l’attivazione delle specifiche modalità predisposte dall’art.42, co. 8, della legge n. 124/2007. È stato infatti affermato che, in tal caso, ciò che rileva è che, ai sensi dell’art. 46 della direttiva 2013/32/UE, il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice che preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado.
Con specifico riferimento ai presupposti per disporre la revoca, la Corte, all’esito dell’esame della giurisprudenza della Corte di giustizia, ha affermato che, «dal combinato disposto degli artt. 12, co. 1, lett. b) e 13, co. 1, lett. a) del d.lgs. n.251/2007, che consente agli Stati membri di revocare, cessare o rifiutare di rinnovare lo status riconosciuto a un rifugiato se tende a indicare che tale disposizione può coprire non solo un pericolo reale e attuale, ma anche un pericolo potenziale, in quanto l’autorità amministrativa deve disporre di un margine di discrezionalità per decidere se le considerazioni attinenti alla sicurezza nazionale dello Stato membro di cui trattasi debbano, o no, dar luogo alla revoca dello status di rifugiato o al rifiuto del riconoscimento di quest’ultimo; spetta al giudice del procedimento di impugnazione ex art. 35-bis del d.lgs. n.25/2008, senza sovrapporsi alla valutazione discrezionale compiuta dall’autorità competente, il controllo, nel contraddittorio tra le parti che connota il giusto processo, di proporzionalità e di adeguatezza nella vicenda concreta, alla luce del bene della sicurezza dello Stato e del diritto soggettivo allo status di rifugiato».
Cause di esclusione
Con ordinanza n. 23327 del 15.8.2025 , la Suprema Corte si è pronunciata in merito alla possibilità di ritenere l’esistenza di una segnalazione nel sistema di informazione Schengen (SIS) a carico del ricorrente quale legittima causa di esclusione del riconoscimento dello status di rifugiato. Nella decisione in esame, la Corte ha chiarito che «le cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale, nelle due forme dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, previste rispettivamente dagli artt. 10 e 16 d.lgs. 251/ 2007, costituiscono una condizione dell’azione che va accertata, in concreto e senza automatismi, alla data della decisione (Cass. 5855/2025; si veda in questo senso anche Cass. 26604/2020)». La Corte ha precisato che il giudice deve compiere questo accertamento non meccanicamente, ma nel concreto e all’esito di un esame consapevole e personale degli elementi istruttori sottoposti al suo vaglio. In particolare, è stato chiarito che non assume valore dirimente per ritenere integrate le cause di esclusione previste dagli artt. 10 e 16 d.lgs. 251/2007 neppure l’esistenza di una sentenza straniera di condanna nel Paese d’origine, in quanto il giudice deve comunque procedere a una valutazione autonoma della sussistenza di fondati motivi per ritenere che il richiedente abbia “commesso” il reato ostativo, facendosi carico di affrontare anche le deduzioni del richiedente, dovendosi comunque considerare che il fatto storico che sia intervenuta una sentenza di condanna costituisce un elemento indicativo di particolare rilievo. Simili arresti corrispondono, del resto, a quanto è già stato chiarito dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza 22 settembre 2022, C-159/21, con la quale è stato spiegato che l’autorità accertante «non può validamente limitarsi ad attuare una decisione adottata da un’altra autorità, la quale sia per essa vincolante in forza della normativa nazionale, e assumere, su questa sola base, la decisione di escludere il riconoscimento del beneficio della protezione sussidiaria o di revocare una protezione internazionale in precedenza accordata. L’autorità accertante deve, al contrario, disporre di tutte le informazioni pertinenti e procedere, alla luce di tali informazioni, alla propria valutazione dei fatti e delle circostanze, al fine di determinare il senso della propria decisione, nonché di motivare quest’ultima in maniera completa» [§ 79, 80], e con la sentenza del 31 gennaio 2017, C- 573/2014, mediante la quale è stato sostenuto che «l’autorità competente dello Stato membro interessato può applicare l’articolo 12, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/83 soltanto dopo aver proceduto, per ciascun caso individuale, ad una valutazione dei fatti precisi di cui essa ha conoscenza, al fine di determinare se sussistano fondati motivi per ritenere che gli atti commessi dall’interessato, che per il resto soddisfa i criteri per ottenere lo status di rifugiato, rientrino in tale caso di esclusione (v., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2010, B e D, C-57/09 e C-101/09, EU:C:2010:661, punti 87 e 94)» [§ 72].
PROTEZIONE SUSSIDIARIA
D.lgs. 19.11.2007, n. 251, art. 14 lett. c)
Il Tribunale di Genova, con decreto dell’8.7.2025 , esaminando la domanda di protezione spiegata da un uomo, nato in Pakistan, nella Provincia di Khyber Pakhtunkhwa, ha riconosciuto i presupposti per il riconoscimento della protezione sussidiaria, ex art. 14, lett. c), del d.lgs. n. 251 del 2007. In particolare, il Collegio ha osservato che dalla consultazione delle più aggiornate ed accreditate informazioni sul Paese d’origine del ricorrente, è emerso che, sebbene gli episodi di violenza non si registrino con la stessa intensità tra i territori delle ex-FATA ed il resto della Provincia, la sicurezza non risulta garantita neanche in tali distretti, tra i quali quello di Charsadda, dal quale proviene il ricorrente. Di conseguenza, ad avviso del Tribunale, vista l’estensione del conflitto, non possono essere escluse singole zone o distretti geograficamente collocati all’interno della Provincia, in considerazione del fatto che i confini degli scontri non sono ben definiti, con la conseguenza che un eventuale rimpatrio del ricorrente sarebbe “ad alto rischio”.
QUESTIONI PROCEDURALI E PROCESSUALI
Provvedimenti di manifesta infondatezza all’esito delle procedure accelerate e sospensione automatica dell’efficacia degli stessi
Con decreto del 10.7.2025 , la Prima Presidente della Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c. proposto dal Tribunale di Napoli ed avente ad oggetto la seguente questione: «se i provvedimenti di rigetto per manifesta infondatezza ai sensi dell’art. 28-ter del d.lgs. n. 25 del 2008, con esclusione del caso di cui alla lettera b) di tale articolo, adottati dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale senza disporre ed applicare la procedura accelerata di cui all’art. 28-bis del d.lgs. n. 25/2008, ricadano o meno nell’ipotesi di deroga al principio di sospensione automatica, di cui all’art. 35-bis, comma 3, lettera c), del d.lgs. n. 25 del 2008». In particolare, l’ordinanza del Tribunale partenopeo era stata emessa nel corso di un procedimento promosso da un cittadino straniero volto ad ottenere la sospensione dell’efficacia esecutiva di un provvedimento con cui la Commissione territoriale, ai sensi dell’art. 28-ter, comma 1, lett. a del d.lgs. n. 25 del 2008, aveva dichiarato la manifesta infondatezza della domanda di protezione internazionale proposta dal ricorrente. A sostegno dell’istanza di sospensione, il ricorrente aveva eccepito che, ai sensi dell’art. 35-bis, terzo comma lettera d), del d.lgs. n. 25 del 2008, il provvedimento impugnato doveva ritenersi automaticamente sospeso, giacché adottato all’esito di una procedura che non aveva rispettato i termini previsti dall’art. 28-bis del citato d.lgs. per le procedure accelerate. Nella decisione in esame, il Tribunale aveva precisato che, al momento della presentazione della domanda di protezione internazionale in data 16.12.2023, l’Egitto (Paese di provenienza del ricorrente) non era incluso, sulla scorta del d.m. 13.3.23 applicabile ratione temporis, nella lista dei Paesi di origine designati sicuri ai sensi dell’art. 2-bis del medesimo d.lgs. n. 25 del 2008 e che, pertanto, la Commissione territoriale non aveva fondato il rigetto su tale profilo. Era stato altresì sottolineato che la domanda di protezione internazionale era stata incardinata dalla pubblica amministrazione sin dall’inizio nel solco della procedura ordinaria e che dagli atti risultava in modo chiaro che nella fattispecie la Commissione territoriale aveva «applicato la procedura ordinaria in modo puntuale e preciso senza ricorrere (come in altri casi) ad un erroneo “depotenziamento” della procedura accelerata in procedura ordinaria per ovviare al mancato rispetto dei termini dettati dall’art. 28-bis d.lgs. 25/08 in conseguenza dell’elevato numero delle domande pervenute».
Nella decisione in esame, la Prima Presidente della Corte ha affermato che la questione oggetto del rinvio pregiudiziale non presenta profili di novità, alla luce dei temi esaminati dalle Sezioni Unite nella sentenza 29 aprile 2024, n. 11399. In particolare, è stato precisato che la pronuncia delle Sezioni Unite n. 11399 del 2024 ha affrontato, in motivazione, anche il tema del rapporto tra procedure accelerate, provvedimento di manifesta infondatezza ed effetto sospensivo automatico e, senza limitare il principio enunciato ai soli ricorrenti provenienti da Paesi designati di origine sicura, le Sezioni Unite hanno affermato che «la ratio comune alle ipotesi contenute nell’art. 28-bis, ovvero la immediata presenza o acquisibilità degli elementi da valutare, e la stretta connessione tra ristrettezza dei tempi, decisione e deroga al principio della sospensione, evidenzia la necessitata coesistenza dei tre fattori e, dunque, il venir meno dell’intero impianto in caso del venir meno di uno di essi (tempi dati)». È stato altresì osservato che in seguito alla pronuncia delle Sezioni Unite, la giurisprudenza di merito ha applicato i principi affermati nella pronuncia n. 11399 del 2024 come riferiti a tutte le ipotesi di manifesta infondatezza, non solo ai casi di manifesta infondatezza in esito a procedure accelerate adottate nei confronti di ricorrenti provenienti da Paesi di origine sicura (cfr. Tribunale di Bologna, decreto dell’11 luglio 2024; Tribunale di Catania, decreto dell’11 luglio 2024; Tribunale di Roma, decreto del 21 ottobre 2024; Tribunale di Trieste, decreto del 9 dicembre 2024).
In forza di tali considerazioni, è stato escluso che la questione possa essere considerata nuova o non risolta per il solo fatto che manca un precedente esattamente in termini, e massimato, rispetto alla specifica ipotesi che fa sorgere il dubbio interpretativo.
Il Tribunale di Bologna, con decreto del 30.6.2025 , si è pronunciato sull’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva di un provvedimento di manifesta infondatezza della domanda di protezione internazionale, adottato ai sensi dell’art. 28-ter, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 25/2008. In primo luogo, il giudice ha precisato di aver provveduto sull’istanza in composizione monocratica, ai sensi dell’art. 35-bis comma 4, d.lgs. 25/2008, come modificato dal d.l. 11 ottobre 2024, n. 145, convertito con modificazioni dalla l. 9 dicembre 2024, n. 187. Tanto premesso, è stato precisato che, in caso di procedura accelerata la scansione temporale è, dunque, la seguente: «la questura deve trasmettere la domanda alla Commissione territoriale immediatamente dopo la sua formalizzazione (“senza ritardo”); il Presidente della Commissione territoriale deve verificare se il caso possa essere trattato con procedura accelerata, svolgendo un esame preliminare; se è deciso di procedere con procedura accelerata, la Commissione territoriale deve comunicare al richiedente asilo l’esito dell’esame preliminare; se si tratta di domanda reiterata, la decisione della Commissione territoriale deve essere adottata entro 5 giorni dalla ricezione; se si tratta di una ipotesi di manifesta infondatezza, il richiedente asilo deve essere sentito entro 7 giorni dalla ricezione da parte della Commissione territoriale e la decisione deve essere adottata nei successivi 2 giorni». Così chiarite le scansioni temporali delle procedure accelerate, il Tribunale ha richiamato i principi affermati dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 11399 del 2024, per precisare che, sebbene tale decisione abbia riguardato nel dispositivo soltanto l’ipotesi di manifesta infondatezza pronunciata per soggetti provenienti dai Paesi di origine sicuri, i principi affermati dalla Corte si devono intendere chiaramente riferiti a tutte le ipotesi di manifesta infondatezza e di inammissibilità. In forza di tali premesse, il Tribunale ha affermato che per tutte le ipotesi di manifesta infondatezza e di inammissibilità, qualora non sia stata seguita una corretta procedura accelerata va applicata la regola generale della sospensione automatica.
A medesime conclusioni è giunto anche il Tribunale di Torino che, con decreto del 17.6.2025 ha ribadito che la Corte di cassazione, a Sezioni Unite, nella sentenza n. 11399 del 2024, ha esplicitamente evidenziato che il principio di sospensione automatica del provvedimento della Commissione territoriale ha lo scopo di garantire l’effettività della tutela del richiedente, con la conseguenza che la deroga di tale principio non può che essere di stretta interpretazione, comportando necessariamente la verifica del rispetto della procedura accelerata e dei suoi termini, sia nel caso di richiedente proveniente da Paese designato di origine sicura sia nel caso di manifesta infondatezza e di inammissibilità della domanda. È stato altresì precisato che la verifica del rispetto del procedimento amministrativo deve riguardare tutte le “sue articolazioni” (in questi termini si esprimono le Sezioni Unite), con la conseguenza che il rispetto del procedimento coinvolge oltre ai termini propri della procedura accelerata (5 giorni / 7 più 2 giorni: cfr. art 28-bis co. 1 e 2 del d.lgs. n. 25 del 2008), anche quelli della fase antecedente, disciplinata dall’art. 26 del medesimo decreto legislativo, che, distinguendo tra “manifestazione di volontà” e “formalizzazione” della domanda, impone all’autorità che ha ricevuto la manifestazione di volontà di procedere alla relativa formalizzazione entro 3 giorni (6 per le procedure di frontiera), prorogabili di ulteriori 10 giorni in casi eccezionali.
Termini di impugnazione per le decisioni di manifesta infondatezza
La Suprema Corte, con ordinanza n. 12444 del 12.5.2025 ha affermato che l’art 28-bis del d.lgs. n. 25 del 2008 prevede termini rigorosi per la decisione ma non per la notificazione del provvedimento conclusivo, evento a far data dal quale inizia a decorrere il termine di giorni 15 per la impugnazione del provvedimento (art 35-bis dello stesso decreto legislativo). Tanto premesso, la S.C. ha chiarito che, ove la notifica non avvenga in un termine ragionevole, e proporzionato alle esigenze di accelerazione, si rende evidente una divaricazione tra le ragioni della deroga al sistema processuale ordinario e la concreta attuazione dello schema procedurale accelerato. In particolare, è stato sottolineato che «la accelerazione processuale non è fine a sè stessa, solo perché la (almeno apparente) semplicità della vicenda lo consente, ma risponde alla specifica esigenza di individuare rapidamente coloro che non hanno diritto a restare sul territorio nazionale e rendere definitiva nei loro confronti la decisione, sicché possa procedersi all’allontanamento dal territorio nazionale dello straniero non avente diritto al soggiorno. Ove non si proceda in tempi ragionevoli alla notifica del provvedimento di rigetto, non iniziano a decorrere i termini per la sua impugnazione, dimezzati proprio per favorire la rapidità della complessiva procedura, e giungere velocemente a conformare la realtà dei fatti al diritto, eseguendo il provvedimento, una volta che esso sia divenuto definitivo o comunque definitivamente esecutivo se, pur impugnato, sia stata decisa in termini negativi la istanza di sospensiva (o non presentata l’istanza)». Nel caso portato all’attenzione della Corte l’esigenza di rapidità che sostiene e giustifica la adozione della procedura accelerata, è risultata palesemente contraddetta dal lungo lasso di tempo che è intercorso tra la decisione e la sua notificazione (oltre un anno) sicché non poteva più ragionevolmente ritenersi che sussistessero quelle esigenze di rapida definizione della condizione dello straniero che giustificano la compressione delle garanzie processuali e quindi il dimezzamento del termine per impugnare.
Reclamo avverso i provvedimenti di sospensiva adottati dal Tribunale
La Corte d’appello di Milano, con ordinanza del 6.2.2025 , si è pronunciata sul reclamo proposto dal Ministero dell’interno avverso il decreto con cui il Tribunale di Milano aveva sospeso l’efficacia esecutiva del provvedimento di manifesta infondatezza adottato dalla Commissione territoriale nei confronti di un ricorrente proveniente da un Paese designato di origine sicura.
Con riferimento all’ammissibilità del reclamo, la Corte d’appello, richiamato il disposto dell’art 35-bis, co. 4-bis, del d.lgs. n. 25 del 2008, come modificato dal d.l. n. 145 del 2024 (convertito in legge n. 187 del 2024), ha affermato che le nuove disposizioni processuali, ivi compresa quella sulla possibilità di proporre reclamo avanti alla Corte d’appello avverso il decreto di cui al co. 4 dell’art. 35-bis, hanno acquistato efficacia a far data dal 10 gennaio 2025 e che, in ossequio ai principi tempus regit actum e tempus regit actionem, deve ritenersi che il sub-procedimento che si apre all’interno di un procedimento principale subisca anch’egli la sopravvenuta modifica normativa, con la conseguenza che, essendo il provvedimento del Tribunale emesso in data 15.1.2025, il reclamo proposto in data 25.1.2025 deve ritenersi pienamente ammissibile.
Nel merito, il Collegio ha rigettato il reclamo osservando che la modifica normativa che ha introdotto al comma 2-bis d.lgs. n. 25 del 2008 il termine di sette giorni per l’impugnazione in caso di manifesta infondatezza per i richiedenti provenienti da un Paese sicuro è stata introdotta dall’art. 17 del citato d.l. n. 145, convertito nella l. n. 187, in relazione alla quale «Le disposizioni del capo IV si applicano decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto». È stato pertanto ritenuto che, in forza degli stessi principi tempus regit actum e tempus regit actionem, al momento della notificazione del provvedimento della Commissione territoriale la normativa vigente prevedeva la possibilità di proporre ricorso avverso il provvedimento di diniego e formulare contestuale istanza di sospensiva, a pena di inammissibilità, entro 15 giorni dalla notificazione del provvedimento, mentre la novella processuale poteva trovare applicazione solo con riferimento ai ricorsi depositati a decorrere dal 10 gennaio 2025 (e non al ricorso in esame, depositato il 16.12.2024).
Questioni in materia di rito relativo al procedimento di riconoscimento della protezione internazionale
La Suprema Corte, con ordinanza n. 19661 del 16.7.2025 , decidendo sul motivo di ricorso con il quale un cittadino straniero aveva dedotto il mancato esame della documentazione prodotta dall’appellante con le note di trattazione scritta ex art. 127-ter c.p.c. comprovanti il proficuo percorso di integrazione portato avanti nelle more del giudizio, ha affermato che nei giudizi aventi oggetto domande di protezione internazionale e di accertamento del diritto al permesso per motivi umanitari, assoggettati al rito sommario di cognizione ex art. 19 del d.lgs. n. 150 del 2011, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 142 del 2015, è ammessa la produzione di nuovi documenti in appello, se ritenuti indispensabili, fino all’udienza di precisazione delle conclusioni, poiché il procedimento, pur mutuando dal modello ordinario del giudizio d’appello alcune peculiarità, quali l’applicabilità dell’art. 348 c.p.c., si articola in modo deformalizzato, purché non sia alterato il pieno rispetto del contraddittorio.
Con ordinanza n. 24000 del 27.8.2025 , la Suprema Corte, chiamata a pronunciarsi sul un ricorso presentato da un cittadino straniero che aveva conferito procura speciale alle liti al difensore, con scrittura privata invalidamente autenticata dal funzionario delegato dal Sindaco, ha affermato che «è invalida la procura speciale alle liti rilasciata mediante scrittura privata autenticata da un funzionario delegato dal Sindaco, in base al disposto dell’art. 21 della l. n. 445 del 2000, poiché in virtù di tale norma il potere di autentica del pubblico funzionario diverso dal notaio è limitato alle istanze rivolte alla PA o alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà indirizzate a determinati destinatari, non ad atti aventi valore negoziale, quale è il mandato difensionale, non potendo ritenersi conferito un potere generalizzato di autenticazione a soggetti diversi dal notaio al fuori dei casi espressamente previsti dalla legge».
Cooperazione istruttoria
Con ordinanza n. 5081 del 26.2.2025 la Suprema Corte si è pronunciata su un ricorso nel quale è stato lamentato il mancato adempimento del dovere di cooperazione istruttoria anche in relazione al riconoscimento del diritto alla protezione speciale e il mancato esame da parte della Corte d’appello delle circostanze sopravvenute rispetto al momento dell’audizione, ai fini dell’integrazione del ricorrente in Italia. In particolare, la sentenza della Corte d’appello era intervenuta ad oltre due anni dalla precisazione delle conclusioni, momento in cui l’appellante aveva depositato in giudizio note e documentazione comprovanti fatti sopravvenuti relativi alla nascita di due figlie ed all’inserimento sociale e lavorativo. La Corte, richiamando la propria giurisprudenza e il disposto dell’art. 46 della direttiva 2013/13, ha ribadito che l’obbligo del giudice di procedere a una decisione che tenga conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto ai fini della domanda del richiedente la protezione complementare non può prescindere dall’esame di tutte le fonti di prova disponibili, anche eventualmente prendendo in esame elementi di prova o fonti di informazione successivi, se non anche riaprendo l’istruttoria. In forza di tali premesse, è stato affermato il seguente principio di diritto: «allorché tra la data in cui il ricorso è stato assunto in decisione e la pubblicazione della decisione decorra un termine troppo esteso e del tutto anomalo (nella specie, due anni in grado di appello), il giudice è tenuto a prendere in esame elementi di prova o fonti di informazione successivi, eventualmente aggiornando la decisione, anche attraverso la riapertura dell’istruttoria nel rispetto del principio del contraddittorio, in ossequio al diritto dell’Unione e, in particolare, dell’art. 46, par. 3, della direttiva 2013/32/CE, che impone un esame completo e attuale degli elementi di fatto e di diritto dedotti rilevanti per la decisione».
PROTEZIONE COMPLEMENTARE e
PERMESSO DI SOGGIORNO ex art. 5, co. 6 TU d.lgs. 286/98
Per ragioni di spazio, in questa Rassegna ci limitiamo a presentare “lo stato dell’arte” sulla questione della protezione speciale ex art. 19 TU d.lgs. 286/98 e sul diritto a chiedere il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5, co. 6 TU dopo la riforma operata dal d.l. n. 20/2023 e sua legge di conversione n. 50/2023. Questioni tra loro diverse.
Nei precedenti numeri della Rivista abbiamo pubblicato alcune pronunce, le quali riconoscono che la persona straniera che chieda il riconoscimento della protezione speciale può fare domanda al questore ma questi ha libertà organizzativa per le modalità di presentazione, non ritenendo pregiudizievole che la domanda sia inserita all’interno di un procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale (si rinvia alle pronunce pubblicate a partire dal n. 1/2024 della Rivista e in tutti i successivi). Nella prassi avviene, dunque, che le questure non accettano la domanda autonoma di protezione speciale presentata direttamente al questore ma richiedono la presentazione della domanda di riconoscimento della protezione internazionale.
Questione nell’ambito della quale è intervenuto il Tribunale di Bologna, sentenza 2.7.2025 RG. 3299/2025 in una controversia in cui è stato impugnato il diniego della questura di ricevere la domanda di rilascio di permesso di soggiorno ex art. 5, co. 6 TU d.lgs. 286/98, espresso implicitamente chiedendo di formalizzare la domanda di protezione internazionale asserendo che protezione speciale è stata abrogata dal d.l. n. 20/2023.
Già in sede cautelare il Tribunale felsineo aveva rigettato il ricorso perché, pur ribadendo che la riforma 2023 non ha affatto disposto alcuna abrogazione della protezione speciale, ha ritenuto insussistente il periculum in mora poiché non dimostrato il pregiudizio derivante dall’inserimento in una procedura amministrativa anziché in un’altra. Nel giudizio di merito è stata, dunque, posta la questione più ampia della proponibilità della domanda al questore di rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5, co. 6 TU immigrazione al di fuori della procedura di protezione internazionale, evidenziando l’autonomia e l’indipendenza della norma rispetto all’art. 19, commi 1 e 1.1. TU 286/98.
A fronte delle eccezioni della difesa dello Stato, il Tribunale ha, innanzitutto, confermato la giurisdizione ordinaria vertendosi in tema di diritti soggettivi e a natura fondamentale in quanto l’art. 5, co. 6 TU sottende una «posizione giuridica strettamente e funzionalmente legata all’affermazione di un diritto alla protezione complementare – espressione del diritto di asilo costituzionale – in relazione al quale sussiste, proprio in ragione della natura della posizione giuridica soggettiva, la giurisdizione del giudice ordinario.».
Precisa che oggetto della controversia è il diritto alla presentazione della domanda di permesso ex art. 5, co. 6 TU 286/98 e non l’accertamento del diritto sostanziale vantato dalla persona e di rilascio di detto permesso e, quanto al regime processuale, qualificata l’azione come rientrante tra le ragioni di connessione di cui all’art. 3, co. 3 d.l. n. 13/2017 e dunque di competenza della sezione specializzata, il Tribunale ha escluso l’applicazione analogica della norma processuale ex art. 3, co. 4 di detto decreto legge (decisione del Collegio e non del giudice monocratico e impugnazione solo in Cassazione), con la conseguenza che il giudizio, deciso dal giudice monocratico, è soggetto ai tre gradi di giudizio.
Nel merito, la giudice muove dalla riforma 2023 e in particolare dalla legge n. 50 di conversione del d.l. 20/2023 che ha abrogato il comma 1.2. dell’art. 19 TU immigrazione nella parte in cui prevedeva la possibilità di presentare direttamente al questore la domanda di rilascio del permesso per protezione speciale, affermando che «Il legislatore, in buona sostanza, ha evidentemente scelto di non consentire la possibilità di presentare in via autonoma la domanda di protezione speciale.», precisando nel contempo che «Ma, si noti, anche prima di quest’ultima riforma, non era consentita la presentazione di un’istanza diretta al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno ex art. 5, comma 6, d.lgs. 286/98, svincolata dalla richiesta di parere alla Commissione territoriale».
Quanto all’autonomia dell’art. 5, co. 6 rispetto all’art. 19, la pronuncia in rassegna afferma che, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente, è quest’ultima norma che racchiude in sé ed esaurisce la prima, non viceversa, poiché non vi sono obblighi costituzionali o internazionali che non siano già compresi nel complessivo art. 19. Pertanto, secondo il Tribunale di Bologna «L’art. 5, comma 6, d.lgs. 286/98, correttamente collocato tra le disposizioni sull’ingresso e il soggiorno, esprime il solo principio generale per cui, prima di procedere al rifiuto o alla revoca di un titolo di soggiorno, occorre necessariamente verificare se il cittadino straniero non possa essere espulso in virtù degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano, che altro non sono che le ipotesi di cui all’art. 19; norma che sola prevede lo specifico permesso di soggiorno da rilasciare: per protezione speciale.».
In buona sostanza, l’art. 5, co. 6 TU è mera norma di principio che può trovare concretezza applicativa solo attraverso l’art. 19, il quale contempla varie ipotesi (anche al comma 2) alle quali corrisponde un tipico permesso di soggiorno e quello afferente alle cause di inespellibilità previste dai commi 1 e 1.1. è denominato per protezione speciale, non esistendo più il permesso di soggiorno per protezione umanitaria dopo l’intervento abrogatore del 2018. Tutti i permessi di soggiorno sono tipici e nominativamente individuati e non può essere l’autorità giudiziaria a creare una nuova forma speciale di permesso poiché creerebbe problemi anche per il regime giuridico applicabile. In conclusione, secondo il Tribunale «il permesso di soggiorno ex art. 5 comma 6 d.lgs. 286/98 non ha una propria autonomia come tipologia; le ragioni sussumibili nella sua previsione trovano tutela nel permesso di soggiorno per protezione speciale previsto dall’art. 19 d.lgs. 286/98 di cui ne è una delle possibili motivazioni. Non il contrario.».
Quanto al procedimento amministrativo per conseguire il permesso per protezione speciale, il Tribunale afferma che «Sicuramente una possibilità è quella del procedimento di protezione internazionale, come previsto dall’art. 19 comma 1.2.», aggiungendo, tuttavia, «Ma, per la garanzia della corretta operabilità del sistema del non refoulement, anche all’esito dell’esame di una richiesta di un diverso permesso di soggiorno (o al momento in cui si valuta una sua revoca).».
Dunque, la pronuncia in esame afferma che il procedimento tipico è quello di cui all’art. 19 TU, cioè all’interno della procedura di protezione internazionale, ma anche in sede di rilascio o di revoca del permesso di soggiorno la persona può indicare l’esistenza di cause di espellibilità, che il questore ha il dovere di valutare. Infatti, «In quest’ultimo caso, sussistendo il divieto di refoulement, si ricorrerà all’art. 19 che dispone il rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale. Non è infatti ammissibile lasciare nel limbo lo straniero che non soddisfi le condizioni per il rilascio o per il rinnovo del permesso di soggiorno richiesto o nei cui confronti occorre procedere alla revoca del titolo posseduto, se non possa essere espulso per la sussistenza di un divieto di refoulement.».
Non chiarisce, però, il Tribunale se in questo caso il questore dovrà reindirizzare il/la richiedente verso la procedura di protezione internazionale o possa rilasciare in autonomia il permesso di soggiorno denominato per protezione speciale, in applicazione dei divieti di refoulement di cui all’art. 19 TU.
Infine, secondo il Tribunale di Bologna non vi è nemmeno lesione del diritto al giusto procedimento amministrativo, come aveva sostenuto la ricorrente, perché chiare sono le modifiche volute dal legislatore, precisando, nel contempo, che la domanda di protezione speciale può essere l’unica richiesta all’interno del procedimento di protezione internazionale, come affermato dalla Corte di cassazione n. 37275/2022 e dallo stesso Tribunale di Bologna.
Di diverso avviso la Corte d’appello di Brescia, sentenza 16.9.2025 RG. 61/2025 che ha annullato una pronuncia del Tribunale di Brescia, di rigetto del ricorso con cui era stato chiesto l’accertamento del diritto alla presentazione della domanda di protezione speciale in via autonoma direttamente al questore, al di fuori della protezione internazionale. Il giudice d’appello, dopo avere ricostruito gli interventi riformatori dal 2018 ad oggi e preso atto dell’ultimo di cui al d.l. n. 20/2023 e sua legge di conversione n. 50, premette di condividere l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la protezione speciale non è stata affatto abrogata nel 2023, poiché nell’art. 19 TU permangono tutti i divieti di espulsione, anche in relazione agli obblighi costituzionali o internazionali di cui all’art.5, co. 6. Conseguentemente, esiste ancora il diritto di chiedere all’autorità amministrativa il rilascio di un permesso di soggiorno in presenza di una delle cause di espellibilità e «l’organo deputato a ricevere tale domanda è la questura che, ai sensi dell’art. 6 d.lgs. 25/2008, è deputata a ricevere anche la domanda di protezione internazionale.».
Secondo la Corte d’appello, anche in mancanza di esplicita previsione, conseguente all’abrogazione disposta dalla legge n. 50/2023 della parte del comma 1.2. dell’art. 19 TU immigrazione che prevedeva la domanda diretta al questore del permesso per protezione speciale, detta autorità deve sempre verificare se vi sia un divieto di espulsione, tale da consentire il riconoscimento della protezione speciale e con diritto di richiederlo anche in via autonoma.
Conclude, infatti, la Corte affermando che «Pertanto la protezione speciale può essere richiesta in questura sia nell'ambito di una domanda più ampia di protezione internazionale sia in via del tutto autonoma, ovvero anche quando non è richiesto dal cittadino straniero lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria.
D’altro canto, come correttamente rilevato nell’ordinanza del Tribunale di Brescia n. 17193/2024 prodotta dall’appellante in primo grado, non avrebbe senso costringere i soggetti muniti dei requisiti per la sola protezione speciale ad invocare, pur senza titolo, anche il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria con inutile aggravio di lavoro per l’Amministrazione.».
Conseguentemente viene accertato il diritto del ricorrente di formalizzare la domanda di protezione speciale presso la questura «naturalmente impregiudicata la possibilità che poi la questura non accolga e rigetti la domanda ove ritenga non sussistenti i requisiti di legge, acquisito il parere obbligatorio della Commissione territoriale.».
Il decreto 19.9.2025 del Tribunale di Bologna, RG. 9080/2023 , è intervenuto su un caso particolare. Dalla ricostruzione in fatto emerge che una giovane richiedente asilo ha impugnato nel 2023 un diniego di riconoscimento della protezione internazionale emesso dalla Commissione territoriale di Bologna nel 2019, motivato sull’intervenuta irreperibilità della richiedente. Solo a seguito (verosimilmente) di istanza di accesso agli atti ha acquisito copia conforma nel maggio 2023, proponendo dunque impugnazione con cui ha chiesto l’accertamento del diritto alla protezione internazionale o in subordine a quella speciale/umanitaria di cui all’art. 19 TU d.lgs. 286/98. Nel giudizio è stato dimostrato che la richiedente, arrivata in Italia nel 2018 ove ha presentato richiesta di riconoscimento della protezione internazionale in ragione del proprio orientamento sessuale, nel 2019 è stata costretta dallo zio, presso il quale viveva, a rientrare in Marocco non appena questi si è accorto di detto orientamento ritenuto inaccettabile. Attualmente ella vive ancora nel suo Paese ed è pendente il giudizio davanti alla Corte d’appello di Roma per l’intervenuto diniego di autorizzazione al rientro.
Rispetto alla complessiva domanda giudiziale proposta (di protezione internazionale e di protezione speciale), il Tribunale di Bologna ha ritenuto di disporre la separazione del giudizio, sia perché pendente il procedimento davanti alla Corte d’appello di Roma relativo all’autorizzazione al rientro, sia perché «la permanenza del richiedente asilo nel Paese d’origine appare ostativa ad una valutazione nel merito», in quanto la protezione internazionale può essere riconosciuta qualora il/la richiedente sia fuori dal Paese di cittadinanza o di dimora abituale (art. 2 direttiva 2022/95/UE e art. 2 d.lgs. 25/2008) non solo al momento della presentazione della domanda ma anche al momento della decisione. Tuttavia, il Tribunale si è riservato di valutare più approfonditamente la questione della rilevanza o meno della presenza della richiedente in Marocco contro la sua volontà, all’esito del giudizio davanti alla Corte d’appello di Roma.
Tribunale che, invece, ha ritenuto esaminabile la domanda subordinata di riconoscimento della protezione complementare perché essa ha fondamento nell’art. 10, co. 3 della Costituzione – attuato attraverso gli artt. 19 e 5, co. 6 TU d.lgs. 286/98 –, il quale non richiede la presenza del richiedente asilo sul territorio nazionale ma solo l’accertamento dell’impedimento nel Paese di origine all’esercizio delle libertà fondamentali.
Dall’istruttoria svolta, in cui la richiedente è stata sentita in videoconferenza dal Marocco, è emerso che ella «patisca una condizione di grave esposizione a trattamenti disumani e degradanti a cagione del suo orientamento sessuale» e che sia stata costretta a rientrare in Marocco contro la sua volontà, non trovando la forza, stante la sua vulnerabilità, di opporsi alle costrizioni impostele dai parenti in Italia. Ad avviso del giudice «A prescindere dall’evidente carattere persecutorio delle azioni subite dalla famiglia e a cui è tuttora esposta in patria da parte della stessa, nell’ambiente di lavoro e più in generale nel contesto sociale, appare manifesto che alla richiedente asilo è precluso in Marocco l’esercizio effettivo di libertà democratiche fondamentali previste dalla Costituzione italiana, fra cui sicuramente rientra il diritto di vivere apertamente la propria omosessualità sino a formalizzare le relazioni di coppia» (Corte cost. n. 138/2010). La decisione è corredata da varie COI sulla condizione delle donne in Marocco e sull’ostilità sociale nei confronti delle persone LGBTQ, oltre che la punibilità degli atti omosessuali.
Pertanto, il Tribunale ha riconosciuto alla ricorrente la protezione speciale in diretto collegamento con l’art. 10, co. 3 della Costituzione: «Si impone dunque il riconoscimento del diritto d’asilo, funzionale al pieno esercizio in Italia delle libertà democratiche che alla donna è precluso in patria. All’esito del separato giudizio sulla protezione internazionale, sarà verificato, infine, se la medesima è altresì titolare dello status di rifugiata.».
Dopo avere disposto la separazione dei giudizi e rinviato per quello afferente alla protezione internazionale a successiva udienza, il Tribunale ha disposto la trasmissione degli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale, con regime giuridico antecedente alla riforma 2023, nel contempo «DISPONENDO a che all’uopo siano adottati i provvedimenti amministrativi propedeutici e conseguenti all’esercizio del diritto soggettivo accertato, fra cui l’immediata consegna da parte delle autorità preposte alla medesima di un visto al fine di entrare in Italia».
Infine, in questa Rassegna si segnala il rinvio pregiudiziale alla Corte di cassazione, ex art. 363-bis c.p.c., disposto dal Tribunale di Venezia, ordinanza 10.6.2025 RG. 5286/2024 , sulla corretta interpretazione dell’art. 19 TU d.lgs. 286/98 dopo la riforma recata dal d.l. n. 20/2023.
Il quesito di diritto posto alla Corte di cassazione è il seguente:
«se per effetto dell’entrata in vigore del d.l. 20/2023 e della conseguente abrogazione dell’art. 19, co. 1.1, III e IV periodo, d.lgs. 286/1998 è da ritenere che la tutela della vita privata e familiare dello straniero sotto il profilo del diritto al rilascio di un permesso di soggiorno:
a) è esclusa dall’ambito della protezione complementare e non è più garantita dall’ordinamento;
b) tramite il rinvio operato dall’art. 5, co. 6, d.lgs. 286/1998 agli obblighi internazionali dello Stato è assicurata secondo i presupposti e i limiti individuati dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, conformemente all’interpretazione che di essa dà la Corte europea dei diritti dell’uomo;
c) è garantita secondo l’interpretazione data dalla giurisprudenza di legittimità agli artt. 5, co. 6, e 19 d.lgs. 286/1998, come vigenti prima dell’entrata in vigore del d.l. 113/2018, e in particolare dalla sentenza della Corte di cassazione a Sezioni Unite del 9.9.2021 n. 24413;
d) è assicurata dall’applicazione diretta dell’art. 10 Cost.».
Trattasi della seconda ordinanza di rinvio pregiudiziale del Tribunale veneto (la prima del dicembre 2024 è stata ritenuta inammissibile, poiché il Tribunale non aveva verificato se al richiedente fosse riconoscibile la protezione internazionale e non esclusivamente quella complementare, ciò che avrebbe privato di concretezza il rinvio pregiudiziale), che ha posto la questione della riconoscibilità del diritto al rispetto della vita privata e familiare dopo l’intervento abrogativo di duci al d.l. n. 20/2023, che ha espunto, è noto, dall’art. 19, co. 1.1. TU d.lgs. 286/98 il terzo e quarto periodo che tale diritto richiamava espressamente, indicando anche i criteri per il suo accertamento.
Il Tribunale da atto di differenti orientamenti e opzioni interpretative.
Il primo esclude la riconoscibilità del diritto al rispetto della vita privata e familiare a seguito della riforma 2023, poiché corrisponderebbe alla volontà del legislatore e troverebbe conforto nel diritto europeo che lascia facoltà, e non obbligo, agli Stati membri di riconoscere forme di tutela nazionali. Il secondo orientamento, invece, ritiene ancora riconoscibile il diritto al rispetto della vita privata e familiare in forza del rinvio operato dall’art. 5, co. 6 TU immigrazione, inserito nell’art. 19 TU, agli obblighi costituzionali o internazionali e tra questi ultimi vi è anche l’art. 8 CEDU.
Rispetto a questo orientamento il Tribunale di Venezia precisa che in tal caso i criteri ermeneutici per la sua applicazione dovrebbero essere quelli elaborati dalla Corte EDU (di cui fa ampio richiamo), la quale non offre garanzie assolute in caso di persone straniere titolari di premessi temporanei o che siano entrate irregolarmente sul territorio nazionale e tra costoro vi rientrano anche i richiedenti asilo. Pertanto, «Ne deriva che la tutela della vita privata e familiare dello straniero non stabilito ha un ambito più ristretto di quella accordata allo straniero regolarmente soggiornante.», citando al riguardo una risalente pronuncia della Corte costituzionale (n. 250/2010).
Sia consentito evidenziare che viene ignorata tutta l’ampia giurisprudenza della Corte, anche più recente, che offre forte tutela alla famiglia delle persone straniere (Corte cost. n. 202/20213) e che valorizza vieppiù, in generale, l’obbligo per le autorità di tenere in considerazione l’art. 8 CEDU.
Un terzo orientamento giurisprudenziale descritto nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale riguarda la reviviscenza della giurisprudenza precedente la riforma del 2018 (che aveva abrogato la parte dell’art. 5, co. 6 TU 286/98 che obbliga a valutare le ragioni umanitarie o gli obblighi costituzionali o internazionali, successivamente ripristinati nel 2020 con d.l. n. 130) e dunque la riconoscibilità della protezione speciale con il parametro della valutazione comparativa e dunque con minore rilevanza dell’integrazione dimostrata sul territorio nazionale.
Una quarta interpretazione descritta dal Tribunale riguarda l’applicazione diretta dell’art. 10, co. 3 della Costituzione, che tuttavia viene declinato come riferentesi al solo comma 1 dell’art. 19 TU 286/98 (rischi persecutori) ma non al successivo comma 1.1. e pertanto con esclusione del diritto al rispetto della vita privata e familiare. Il Tribunale, peraltro, dubita dell’autosufficienza dell’art. 10, co. 3 Cost. che necessiterebbe di leggi attuative.
