Sommario: 1. Giurisprudenza costituzionale: i «modi» del trattenimento amministrativo … – … e il suo seguito – 2. Questioni di legittimità sollevate – 2.1 Questioni di legittimità costituzionale rigettate: la previsione generalizzata della limitazione della libertà personale per iniziativa dell’autorità di pubblica sicurezza in contrasto con l’art. 13, comma 3, Cost. (casi eccezionali di necessità e urgenza) – 3. Domanda di protezione internazionale in sede di convalida dell’accompagnamento immediato: ordinanza interlocutoria – 3.1 Domanda di protezione internazionale in sede di convalida dell’accompagnamento immediato, foglio notizie non tradotto in lingua conosciuta: ordinanza di accoglimento – 4. Sospensione dell’efficacia esecutiva dell’espulsione successiva alla convalida del trattenimento: effetti – 4.1 Annullamento della convalida o della proroga, effetti sulle proroghe successive – 5. L’illegittimità dell’atto presupposto può esser fatta valere in sede di convalida – 5.1 La declaratoria di illegittimità degli atti presupposti travolge il decreto di trattenimento – 6. Non è irregolarmente soggiornante in Italia, entro il termine di 3 mesi, il titolare di premesso di soggiorno rilasciato da altro Stato dell’area Schengen in corso di validità – 6.1 In ambito di espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione – 6.2 In ambito di espulsione prefettizia – 6.3 Straniero soccorso in mare, ingresso irregolare, esclusione – 7. Misure alternative al trattenimento: esercizio del diritto di difesa – 7.1 Valutazione di proporzionalità del trattenimento e della possibilità di applicare misure alternative da parte del giudice della convalida – 7.2 Convalida delle misure alternative e successivo accompagnamento – 8. Riesame del trattenimento – 8.1 Riesame del trattenimento di richiedente asilo: competenza territoriale del giudice – 8.2 Riesame del trattenimento, garanzie difensive e rilevanza delle condizioni di salute del trattenuto – 8.3 Interesse ad agire – 9. Condizioni di inespellibilità: padre naturale di figlio di età inferiore a sei mesi, convivente more uxorio con la madre - non vincolatività dei motivi formulati nella rubrica in sede di ricorso per cassazione – 9.1 Condizioni di inespellibilità: tutela della vita familiare – 10. Profili procedurali – 10.1 Obbligo di traduzione degli atti e di presenza dell’interprete in udienza di convalida, anche in caso di rifiuto dell’interessato a presenziare alla stessa in ragione del genere del difensore d’ufficio – 10.2 L’impugnazione dell’ordine questorile di accompagnamento «e di ogni altro atto prodromico, connesso e/o consequenziale»: obbliga il giudice a fissare udienza – 10.3 Effetti della mancata comparizione delle parti nel giudizio di opposizione all’espulsione – 10.4 Omessa trasmissione dell’atto presupposto al giudice della convalida – 10.5 Rifiuto della protezione speciale e obbligo di lasciare il territorio – 10.6 Prova della notifica del decreto di rigetto della domanda di protezione internazionale – 10.7 Garanzie del contraddittorio: avviso al difensore – 10.8 La competenza – 10.9 La competenza dei giudici onorari – 10.10 “Rettifica” del verbale di udienza – 11. L’obbligo di motivazione – 11.1 L’omesso esame di un documento può essere motivo di ricorso per cassazione? – 11.2 Conseguenze dell’annullamento con rinvio da parte della Corte di cassazione – 11.3 La motivazione per relationem – 12. Termini – 12.1 Sospensione del trattenimento per sopravvenuta detenzione – 12.3 Durata massima del trattenimento – 13. Informativa sulla facoltà di chiedere la protezione internazionale – 14. Formalità essenziali del decreto di espulsione e dell’ordine di trattenimento – 14.1 Copia conforme del decreto di espulsione – 14.2 Delega del questore – 15. Proroga – 15.1 Oggetto del giudizio di proroga – 15.2 Proroghe successive – 15.3 Termini per la proroga – 16. Trattenimento di richiedenti protezione internazionale – 16.1 La domanda pretestuosa (art. 6, comma 3, d.lgs. 142/2015) – 16.2 Procedura accelerata e trattenimento – 16.3 Cumulo di diversi termini di trattenimento e sospensione – 17. Trattenimento nei Centri in Albania – 17.1 Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea
1. Giurisprudenza costituzionale: i «modi» del trattenimento amministrativo …
Con sentenza n. 96/2025, pubblicata il 3.7.2025, la Corte ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Giudice di pace di Roma con ordinanza 17.10.2024, dell’art. 14, co. 2, d.lgs. 286/98:
a) con riferimento agli artt. 13, co. 2 e 117, co. 1, Cost. nella parte in cui non disciplina puntualmente i «modi» e i procedimenti per la restrizione della libertà personale nei CPR; non prevede i diritti e le forme di tutela dei trattenuti; non indica l’autorità giudiziaria competente al controllo dei «modi» di restrizione della libertà personale, non ne disciplina il ruolo e i poteri, rinviando, pressoché integralmente, a una fonte subordinata (art. 21, co. 8, d.p.r. 394/1999);
b) inoltre, con riferimento agli artt. 2, 3,10, co. 2, 24, 25 co. 1, 32, 111, co. 1, Cost. nella parte in cui omette di dettare la disciplina dei «modi» del trattenimento amministrativo e omette di individuare l’autorità giudiziaria competente al controllo di legalità di tali «modi», rinviando, pressoché integralmente alle fonti subordinate.
In ordine alla prima questione, la Consulta accerta la sussistenza della violazione della riserva di legge denunciata, tuttavia dichiara l’inammissibilità della questione perché «gli strumenti del giudizio di legittimità costituzionale sulle leggi non permettono a questa Corte di rimediare al difetto di una legge che descriva e disciplini con sufficiente grado di specificità i “modi” del trattenimento … non rinvenendosi nell’ordinamento una soluzione adeguata a colmare la riscontrata lacuna mediante l’espansione di differenti regimi legislativi». Ricade pertanto sul legislatore l’ineludibile dovere di introdurre una disciplina compiuta. Si tratta, quindi, di una illegittimità accertata ma non dichiarata.
Anche la seconda questione è dichiarata inammissibile, per incompleta ricostruzione del quadro normativo, da parte del giudice remittente. Secondo la Corte, invero, «allo stato, in presenza di condotte dell’amministrazione lesive della libertà personale, può operare, oltre che la tutela riparatoria e compensativa offerta dal generale principio del neminem leadere, ai sensi dell’art. 2043 c.c., il rimedio dei procedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c.».
… e il suo seguito
In conseguenza della sentenza n. 96/2025, si sono registrate le prime pronunce di merito sulle richieste di convalida e proroga dei trattenimenti, alcune delle quali sono state oggetto di ricorso per cassazione. La Corte di cassazione, sez. I penale, con sentenza n. 30294, del 4.9.2025 ha annullato con rinvio un decreto emesso dalla Corte d’appello di Cagliari, sez. distaccata di Sassari con cui non era stato ri-convalidato il trattenimento in CPR di un richiedente protezione internazionale. In verità, la Corte territoriale non aveva disposto la seconda proroga del trattenimento di un richiedente protezione internazionale nel CPR di Macomer ritenendo tardiva la richiesta dell’amministrazione: invero, a giudizio di tale Corte, il termine di sessanta giorni per presentare tale istanza decorrerebbe dalla data di concessione della prima proroga e non dal termine della sua scadenza. Solo in seconda battuta, quindi come obiter dictum, la Corte sarda, richiamando la sentenza n. 96/2025 della Corte costituzionale, si chiede «che cosa debba fare il giudice di merito a fronte all’accertamento della sussistenza di un vulnus costituzionale …», per concludere che «in assenza di quella determinazione dei “modi” della detenzione, non “ancora” disciplinati dal legislatore con fonte primaria, non può che riespandersi il diritto alla libertà personale, il cui vulnus è chiaramente espresso dalla Consulta, perché qualunque “modo” non disciplinato da norma primaria non riveste il crisma della legalità costituzionale ed è legalmente inidoneo a comprimerla».
Avverso tale provvedimento ricorre per cassazione l’amministrazione, contestando entrambi i profili della motivazione della Corte territoriale. La Cassazione, con sentenza della I sez. pen. n. 30294, annulla con rinvio, in accoglimento di entrambi i motivi di ricorso. Quanto alla questione dei termini entro cui va chiesta la proroga del trattenimento, la Corte ritiene che occorra «rifarsi al principio di diritto – che questo Collegio condivide e al quale intende dare continuità – dettato da sez. 1, n. 20179 del 29.5.2025, non mass.; nella motivazione è dato leggere quanto segue: «... la tempestività di ciascuna delle proroghe dei trattenimenti (che l’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2015 autorizza, di volta in volta, “per periodi (...) non superiori a sessanta giorni”, nel limite complessivo di dodici mesi) si misura con riferimento alla scadenza del termine oggetto del trattenimento iniziale, o della proroga antecedentemente disposta, e non già con riferimento alla data di adozione dei rispettivi decreti questorili, necessariamente anticipati rispetto alla menzionata scadenza».
Quanto al secondo motivo – conseguente alla sentenza d’illegittimità accertata ma non dichiarata dell’art. 14, co. 2, d.lgs. 286/98 – la Corte di cassazione osserva che la tesi secondo cui «in carenza della determinazione, mediante fonte normativa primaria, dei modi di svolgimento della restrizione dei soggetti trattenuti dovrebbe riespandersi il diritto alla libertà personale si colloca, però, in una situazione di insanabile contrasto logico e dogmatico, rispetto alla tipologia di sindacato di conformità alla Costituzione, che è delineato nel nostro sistema» perché «si andrebbe a istituire una impropria forma di sindacato diffuso di legittimità costituzionale, sostanzialmente svincolato dall’obbligo di sollevare apposito incidente di costituzionalità». In sostanza, a fronte di una sentenza che accerta ma non dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma – che, quindi, permane nell’ordinamento – al giudice ordinario è inibita ogni forma di disapplicazione di tale norma, posto che nel nostro ordinamento vige il controllo accentrato di costituzionalità, riservato alla Corte costituzionale.
2. Questioni di legittimità sollevate
La Corte di cassazione, sez. I pen. con ordinanza n. 30297/2025, depositata il 4.9.2025, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, co. 2-bis, d.lgs. 142/2015 nella parte in cui, in caso di mancata convalida del trattenimento adottato ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2025 (conseguente a domanda di protezione internazionale presentata da persona straniera già trattenuta in attesa di esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento, sempre che vi siano fondati motivi per ritenere che tale domanda sia stata proposta al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento ablativo), prevede che il richiedente permanga nel CPR – per non oltre 48 ore – fino alla convalida di un successivo trattenimento, eventualmente richiesto dal questore, ai sensi dell’art. 6, co. 2, dello stesso decreto legislativo, per violazione degli artt. 3, 11, 13, 24, 111 e 117 Cost., quest’ultimo con riferimento agli artt. 5 CEDU, 3 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, 9 del Patto internazionale sui diritti civili e politici e 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
Questo il fatto: il 28.4.2025, il Giudice di pace di Bari convalidava il trattenimento di un cittadino straniero, in vista dell’esecuzione di un decreto espulsivo emesso dal prefetto di Pescara. Successivamente, costui veniva trasferito in Albania, ivi giunto presentava domanda di protezione internazionale lo scorso 30 giugno, conseguentemente, il questore di Roma emetteva ulteriore decreto di trattenimento ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015 che non veniva convalidato dalla Corte capitolina il 4 luglio. Frattanto, il 2 luglio la CT di Roma rigettava l’istanza di protezione ed il questore di Bari emetteva nuovo decreto di trattenimento – il 5 luglio – ai sensi dell’art. 6, co. 2 e 2-bis, d.lgs. 142/2015, per un periodo di 60 gg. in ragione della pericolosità della persona straniera, desunta dai suoi precedenti penali. La Corte d’appello di Bari convalidava tale trattenimento, respingendo, senza motivazione, la questione di legittimità costituzionale che la difesa aveva sollevato con riferimento all’art. 6-bis, d.lgs. 142/2015, avverso cui il trattenuto ricorreva per cassazione, riproponendo la stessa questione di legittimità costituzionale che veniva accolta dalla sentenza in commento.
Con ampia e approfondita motivazione, sia per quanto concerne l’esatta ricostruzione del complesso quadro normativo e della relativa giurisprudenza nazionale, unionale e convenzionale, che sotto il profilo della rilevanza della questione nel caso di specie, la Cassazione penale motivava l’accoglimento della dedotta questione considerando che la frizione dell’art. 6-bis cit. e le norme costituzionali evocate «concerne il fatto che – intervenuta la decisione di non convalida del primo trattenimento – lo straniero non venga immediatamente liberato, ma sia ristretto nel Centro fino a un massimo di quarantotto ore e in assenza di un provvedimento – di carattere provvisorio amministrativo, ovvero di natura giudiziale – che sia atto a costituire titolo legittimante il trattenimento». Una prosecuzione della privazione della libertà personale sine titulo amministrativo o giudiziale, per un massimo di 48 ore, per dar modo all’autorità di pubblica sicurezza di valutare se non sussistano i presupposti per disporre un ulteriore trattenimento ai sensi del comma 2 dell’art. 6, d.lgs. 142/2015, quindi per motivi differenti rispetto al precedente trattenimento non convalidato.
Pertanto, «questa Corte ritiene che dall’art. 6 comma 2-bis d.lgs. n. 142 del 2015 derivi una evidente lesione del bene primario della libertà personale – bene che è espressione della dignità personale e che spetta a chiunque, si tratti di cittadino o di straniero – in quanto si prevede che un provvedimento di trattenimento che venga dichiarato dal giudice quale illegittimamente assunto (e che, per questa specifica ragione, risulti non convalidato dall’autorità giudiziaria) non venga seguito dalla immediata liberazione dell’interessato, bensì possa avere la residua attitudine a legittimare la permanenza del migrante stesso all’interno del Centro per i rimpatri, per un successivo arco temporale anche ampio; ciò in attesa che il questore si risolva, eventualmente, ad adottare un nuovo decreto di trattenimento».
2.1 Questioni di legittimità costituzionale rigettate: la previsione generalizzata della limitazione della libertà personale per iniziativa dell’autorità di pubblica sicurezza in contrasto con l’art. 13, comma 3, Cost. (casi eccezionali di necessità e urgenza)
La Corte di cassazione, in due pronunce (sez. I penale, sentenza 29.5.2025, n. 20181 ; sez. I penale, sentenza 16.5.2025, n. 18637 ), ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata dai ricorrenti, i quali denunciavano l’illegittimità del trattenimento, adottato e convalidato al di fuori dei «casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge», sotto il profilo del mancato rispetto, da parte della norma applicata, del principio costituzionale della riserva di legge e di giurisdizione. La Corte, citando le decisioni della Corte costituzionale n. 105/2001 e n. 289/2001 e la più recente n. 203/2024, ha ribadito che, in determinati casi tassativamente indicati dalla legge, nell’ambito dei quali si possono già astrattamente ravvisare i requisiti della necessità e dell’urgenza, è possibile l’intervento autonomo dell’autorità di pubblica sicurezza, fatta salva la necessità della successiva convalida, ad opera dell’autorità giudiziaria, entro un brevissimo lasso di tempo predeterminato.
La Corte ha osservato che l’ordinamento riconosce pacificamente la potestà di imporre restrizioni della libertà personale, anche più invasive rispetto al trattenimento (quali l’arresto in flagranza) e che tali previsioni sono legittime in quanto impongono anche il successivo e necessario controllo giurisdizionale entro le rigide scansioni temporali previste dall’art. 13 Cost.
3. Domanda di protezione internazionale in sede di convalida dell’accompagnamento immediato: ordinanza interlocutoria
Contestualmente alla notifica del rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno, veniva disposta l’espulsione del cittadino straniero – ai sensi dell’art. 13, co. 2, lett. b), d.lgs. 286/98 – unitamente al decreto di accompagnamento immediato alla frontiera a mezzo della forza p pubblica. In sede di convalida dell’accompagnamento innanzi al Giudice di pace, l’espellendo manifestava la volontà di presentare istanza di protezione internazionale a mezzo del suo difensore che eccepiva l’incompetenza di tale giudice, chiedendo la trasmissione degli atti al Tribunale competente per materia. Il Giudice di pace convalidava l’accompagnamento sostenendo, tra l’altro, che «la domanda di protezione internazionale non risulta documentata né avviato il relativo procedimento». Avverso il provvedimento di convalida dell’accompagnamento immediato proponeva ricorso per cassazione il difensore del cittadino straniero sostenendo, in particolare, la violazione del principio di diritto euronunitario – affermato dalla CGUE con sentenza 25.6.2020 nella causa C-36/20 – secondo cui è possibile manifestare la volontà di presentare una domanda di protezione internazionale innanzi ad un’autorità giudiziaria, con obbligo di trasmissione immediata all’autorità competente a ricevere tale domanda secondo il diritto interno (principio peraltro recepito dalla giurisprudenza delle cassazione).
La Corte di cassazione, sez. I civ. con ordinanza interlocutoria n. 23229/25 pubblicata il 13.8.2025, disponeva la trattazione in pubblica udienza, in assenza di precedenti specifici e per le difficoltà interpretativa derivanti dall’assenza di una disciplina specifica. In particolare, dovendosi valutare gli effetti della domanda di protezione internazionale proposta nel corso dell’udienza di convalida dell’accompagnamento, al fine di verificare se l’omissione, da parte del giudice preposto a tale convalida, di tramettere gli atti all’autorità competente alla registrazione di tale domanda abbia conseguenze sulla convalida dell’accompagnamento. Tenendo altresì conto che, in caso di risposta negativa al suddetto quesito, il provvedimento di espulsione è eseguito forzosamente – prima della scadenza dei termini per la formalizzazione della domanda – con compressione del diritto del richiedente di restare, anche se eventualmente trattenuto, sul territorio nazionale durante il tempo dell’esame della domanda di protezione, ricordando, però, che tale diritto non si applica nei casi di cui all’art. 7, co. 2, d.lgs. 25/2008 e che, quindi, l’accertamento dei presupposti per restare sul territorio nazionale presuppone l’esame del contenuto della domanda e, pertanto, la sua formalizzazione (che pacificamente non è possibile se la semplice manifestazione di volontà avviene in sede di udienza di convalida). Infine, ad avviso della Corte, occorre verificare se è consentito al giudice della convalida dell’accompagnamento alla frontiera verificare la sussistenza dei presupposti per ritenere esistente il diritto del richiedente a restare sul territorio nazionale, cioè verificare se il richiedente espellendo non rientri nelle eccezioni indicate al comma 2 dell’art. 7 cit.
Questione indubbiamente complessa in ragione della distinzione tra presentazione e registrazione della domanda di protezione, che ha indotto la giurisprudenza di legittimità a riconoscere la coesistenza di due nozioni di richiedenti: in senso sostanziale (per cui è sufficiente la mera manifestazione di volontà), e in senso formale (per cui si richiede la registrazione e formalizzazione della domanda da parte dell’autorità competente). Distinzione accolta dalla giurisprudenza della Cassazione, che ha evidenziato la necessità di contemperare il diritto alla protezione internazionale con il diritto-dovere dello Stato di valutare attentamente le condizioni per la permanenza dello straniero sul territorio nazionale «anche al fine di non svilire e inflazionare un istituto di fondamentale importanza quale l’asilo, di cui non possono essere consentite utilizzazioni strumentali» (ord. cit. p. 10).
L’ordinanza interlocutoria trova, inoltre, la sua giustificazione nel fatto che, a differenza del richiedente trattenuto, nel caso di accompagnamento alla frontiera non vi è una disposizione analoga a quella di cui all’art. 6, co. 5, d.lgs. 142/2015, sicché, una volta convalidato, l’accompagnamento è immediatamente eseguito coattivamente.
3.1 Domanda di protezione internazionale in sede di convalida dell’accompagnamento immediato, foglio notizie non tradotto in lingua conosciuta: ordinanza di accoglimento
Una cittadina brasiliana propone ricorso per cassazione avverso ordinanza del Giudice di pace di Catania che, a fronte di domanda di protezione formulata in sede di convalida dell’accompagnamento immediato alla frontiera, aveva ritenuto irrilevante che la straniera sconoscesse la lingua inglese, utilizzata nel formulario somministrato con il foglio notizie, atteso che in udienza aveva risposto alle domande in italiano; inoltre, riteneva tardiva e pretestuosa la domanda di protezione.
La Corte di cassazione, sez. I civile, ord. n. 17702/2025, pubblicata in data 30.6.2025, ha annullato senza rinvio il provvedimento impugnato per i seguenti motivi.
Quanto alla dedotta violazione del diritto di difesa e del contraddittorio conseguente all’omessa traduzione in lingua conosciuta del foglio notizie, la Corte, richiamata la propria consolidata giurisprudenza, afferma che grava sull’amministrazione la prova della conoscenza della lingua utilizzata per la traduzione degli atti e, conseguentemente, spetta al giudice del merito l’accertamento in concreto della conoscenza dell’idioma utilizzato per la traduzione degli atti. A tal fine il giudice deve valutare gli elementi probatori acquisiti al processo, tra cui assume rilievo anche il foglio notizie. Nel caso di specie, la ricorrente non è stata informata correttamente della possibilità di chiedere la protezione internazionale, essendole stato presentato un formulario in lingua inglese che la ricorrente si è rifiutata di firmare, non avendone compreso il contenuto. Di qui l’accoglimento dello specifico motivo di gravame.
Quanto al fatto che il Giudice di pace abbia ritenuto tardiva e pretestuosa la domanda di asilo, la Corte, richiama la giurisprudenza consolidatasi in tema di domanda di protezione formulata in sede di convalida del trattenimento secondo cui «In tema di protezione internazionale, la relativa domanda, in conformità alla previsione dell’art. 6, paragrafo 1, comma 2 della direttiva 2013/32/UE può essere presentata dallo straniero che abbia in corso il trattenimento ai fini dell’esecuzione dell’espulsione o del respingimento ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, anche avanti al Giudice di pace nel corso dell’udienza di convalida prevista dall’art. 14, comma 5, del d.lgs. cit.; in siffatta ipotesi, la domanda, immediatamente trasmessa al questore, deve essere registrata nel termine perentorio di sei giorni lavorativi, e sempre dalla domanda deriva la sospensione dei termini del trattenimento disposto ex art. 14, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998 come previsto dall’art. 6, comma 5, d.lgs. 142/2015; tuttavia il trattenimento dello straniero richiedente protezione cessa dopo la decisione della Commissione territoriale sulla domanda di protezione internazionale e l’eventuale successiva richiesta di proroga del trattenimento disposto ex art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015, è illegittima, salvo che non vengano dedotti e comprovati dall’amministrazione ulteriori motivi di trattenimento, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998» (Cass. n. 20034, 20070 del 2023). A differenza dell’ordinanza interlocutoria n. 23229/25 pubblicata il 13.8.2025 da parte della stessa sezione (emessa successivamente a quella qui in commento), dianzi esaminata, la Corte si limita a richiamare il pregresso orientamento maturato in tema di domanda di protezione formulata in sede di convalida del trattenimento, anche se – in tema di accompagnamento immediato – non trovano applicazione l’art. 14, co. 5, d.lgs. 286/98, né l’art. 6, co. 5, d.lgs. 142/2015.
4. Sospensione dell’efficacia esecutiva dell’espulsione successiva alla convalida del trattenimento: effetti
In data 17.3.2025 il Giudice di pace di Caltanissetta convalidava il trattenimento di un cittadino straniero, disposto in esecuzione di un decreto espulsivo emesso dal prefetto di Cosenza il 13.3.2025, tempestivamente impugnato in cassazione.
Del pari, veniva impugnato anche il decreto di espulsione innanzi al Giudice di pace di Cosenza che ne disponeva la sospensiva in data 4.4.2025.
Nelle more della decisione del ricorso per cassazione avverso la convalida del trattenimento, il difensore del ricorrente – in data 10.5.2025 – depositava note illustrative a integrazione del ricorso, producendo la predetta sospensiva. La Corte di cassazione, sez. I civile, con ordinanza n. 21401/2025, pubblicata il 25.7.2025, considerato che la sospensione dell’efficacia esecutiva dell’atto presupposto si configura come un’ipotesi di inefficacia sopravvenuta del provvedimento esecutivo (trattenimento), decidendo nel merito, ha dichiarato tale sopravvenienza, anche in considerazione del fatto che il provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva dell’espulsione amministrativa è stato prodotto nel primo segmento procedimentale utile, essendo stato introdotto il ricorso nei tempi ristretti secondo il rito stabilito dal novellato art. 14, co. 6, d.lgs. 286/98.
Anche in sede di riesame del trattenimento, nel quale il cittadino straniero abbia allegato l’intervenuta sospensione del decreto di espulsione, il Giudice di pace è tenuto a verificare e accertare l’efficacia esecutiva del provvedimento di espulsione. La Corte di cassazione, con ordinanza sez. I civile n. 12438 del 10.5.2025, ha rammentato che il trattenimento, così come le misure a esso alternative, è finalizzato all’espulsione e giustificato dall’esigenza di poter effettuare l’espulsione delle persone delle quali essa sia stata disposta, evitando che si disperdano sul territorio sottraendosi alla esecuzione della misura disposta, e che se è stata annullata o anche solo sospesa, ancorché indebitamente, la misura espulsiva, il trattenimento diviene ingiustificato. La Corte ha quindi ribadito che in materia di immigrazione non può essere disposta dal Giudice di pace la proroga del trattenimento di un cittadino straniero presso un Centro d’identificazione ed espulsione, quando il provvedimento espulsivo che ne costituisce il presupposto sia stato, ancorché indebitamente, sospeso, dal momento che il sindacato giurisdizionale, pur non potendo avere ad oggetto la validità dell’espulsione amministrativa, deve rivolgersi alla verifica dell’esistenza ed efficacia della predetta misura coercitiva.
4.1 Annullamento della convalida o della proroga, effetti sulle proroghe successive
L’annullamento del provvedimento di proroga del trattenimento (nel caso di specie, per cassazione senza rinvio) fa venir meno la base giuridica dei successivi decreti di proroga, che devono quindi essere annullati, se impugnati per cassazione, mancando i presupposti per prorogare ulteriormente un trattenimento non più in atto: così la Corte di cassazione, ordinanza sez. I civile n. 22874 dell’8.8.2025.
5. L’illegittimità dell’atto presupposto può esser fatta valere in sede di convalida
In sede di convalida del trattenimento il difensore eccepiva l’illegittimità dell’atto presupposto consistente nell’adozione di provvedimento espulsivo, nonostante l’esito negativo della domanda di protezione internazionale non fosse ancora stato notificato allo straniero e, quindi, non fosse decorso il termine per proporre impugnazione. Ciononostante, il Giudice di pace convalidava il trattenimento ritenendo che «l’eccezione oggi sollevata dal legale dello straniero concerne la legittimità del decreto di espulsione e che, in quanto tale, la sua fondatezza non può essere accertata dal presente giudice all’odierna udienza in quanto tale facoltà è demandata, sulla base della normativa vigente, all’esclusiva competenza del giudice designato nell’eventuale giudizio di opposizione al decreto di espulsione». La Corte di cassazione, sez. I civ. con ordinanza 12448/2025, pubblicata l’11.5.2025, conferma il consolidato orientamento secondo cui «il giudice, in sede di convalida del decreto di trattenimento dello straniero raggiunto da provvedimento di espulsione, è tenuto, alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 in relazione all'art. 5 par. 1 della CEDU (che consente la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che la procedura sia regolare), a rilevare incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, che può consistere anche nella situazione di inespellibilità dello straniero (Cass. n. 5750 del 7.3.2017; Cass. n. 18404 del 28.6.2023; Cass. n. 5566 del 3.3.2025)».
5.1 La declaratoria di illegittimità degli atti presupposti travolge il decreto di trattenimento
Poiché il trattenimento correlato alla natura pretestuosa e strumentale della domanda di protezione internazionale (ex art. 6, comma, 3 d.lgs. 142/2015) postula, logicamente, la sussistenza di una espulsione che possa reputarsi legittimamente adottata, nonché di un trattenimento convalidato, la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti che si pongono a monte rispetto al trattenimento ai sensi del detto art. 6 rendere impossibile il trattenimento del soggetto richiedente protezione. Nel caso esaminato nella sentenza sez. I pen., 12.6.2025, n. 22269 , la Corte di cassazione ha rilevato che con separata decisione aveva già annullato il decreto di convalida del trattenimento ex art. 14 TU imm., emesso dal Giudice di pace, sul rilievo della illegittimità del prodromico decreto prefettizio; la suddetta stretta e inscindibile correlazione esistente fra le due tipologie di trattenimento determina consequenzialmente l’annullamento anche del decreto della Corte d’appello, ora impugnato, e da ritenersi parimenti affetto da illegittimità.
6. Non è irregolarmente soggiornante in Italia, entro il termine di 3 mesi, il titolare di premesso di soggiorno rilasciato da altro Stato dell’area Schengen in corso di validità
6.1 In ambito di espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione
L’espulsione disposta dal magistrato di sorveglianza a titolo di misura alternativa alla detenzione – art. 16, d.lgs. 286/98 – essendo obbligatoria, in presenza dei requisiti richiesti, può ben essere richiesta direttamente dal condannato, ed il giudice è obbligato a disporla, previa verifica dei requisiti.
Tuttavia, ove il condannato sia titolare di permesso di soggiorno rilasciato da altro Stato dell’area Schengen (nella specie la Francia), atteso che tale titolo di soggiorno autorizza la permanenza in altri Stati, potrebbe non versare nelle condizioni di cui all’art. 13, co. 2, d.lgs. 286/98 (ingresso e/o soggiorno illegale nel territorio dello Stato) che costituiscono il presupposto dell’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione a mente dell’art. 16, co. 5, d.lgs. 286/98.
Per questo motivo Cass. pen. sez. I, sent. n. 29719/2025 , pubblicata il 26.8.2025, annulla con rinvio disponendo che il Tribunale di sorveglianza verifichi la sussistenza di una delle condizioni previste all’art. 13, co. 2, cit., in quanto necessaria per l’applicazione della misura in questione.
6.2 In ambito di espulsione prefettizia
Viene attinto da decreto espulsivo, in data 4.8.2023, un cittadino straniero, titolare di premesso di soggiorno rilasciato dalla Croazia con validità dal 15.3.2023 al 20.12.2023, che aveva effettuato la dichiarazione di presenza al momento dell’ingresso in Italia in data 11.7.2023. Il Giudice di pace rigetta il ricorso, evidenziando che costui non aveva mai regolarizzato il suo pregresso soggiorno nel territorio dello Stato, posto che erano scaduti i termini di impugnazione avverso il rigetto del rinnovo del permesso di soggiorno, senza valorizzare il fatto, decisivo per la risoluzione della controversia, consistente nel possesso del titolo di soggiorno croato.
La Corte di cassazione, sez. I civ. ord. n. 24118/2025, pubblicata il 28.8.2025, richiama l’art. 5, co. 1, d.lgs. 286/98, a mente del quale gli stranieri in possesso di permesso si soggiorno rilasciato da altro Stato membro dell’U.E. possono soggiornare in Italia nei limiti ed alle condizioni di specifici accordi, inoltre ricorda che, a mente dell’art. 21 della Convenzione di applicazione degli accordi di Schengen del 14.6.1985, ratificata e resa esecutiva sia dall’Italia che dalla Croazia, i titolari di permesso di soggiorno, in corso di validità, rilasciato da una delle parti contraenti, possono circolare liberamente nel territorio degli Stati contraenti per un periodo non superiore a tre mesi. E, in effetti, l’art. 5. co. 7, TUI prevede per costoro solo l’effettuazione della dichiarazione di presenza, in difetto, il successivo co. 7 bis prescrive che il questore intimi allo straniero di recarsi entro 7 gg. di recarsi nello Stato membro che aveva rilasciato il titolo di soggiorno. Solo in caso di inottemperanza a tale intimazione è disposta l’espulsione, me sempre nello Stato membro cha aveva autorizzato il soggiorno. Conseguentemente, la Corte cassa con rinvio il provvedimento impugnato, difettando il presupposto dell’illegalità del soggiorno.
6.3 Straniero soccorso in mare, ingresso irregolare, esclusione
Quando il cittadino straniero è stato soccorso in mare e condotto in porto dalle autorità italiane non è applicabile l’ipotesi di espulsione prevista dall’art. 13, comma 2, lett. a) d.lgs. 286/1998 che riguarda chi si sia sottratto ai controlli di frontiera. Il decreto di espulsione fondato su tale motivazione è viziato da manifesta illegittimità, che il giudice della convalida del trattenimento deve valutare in via incidentale. Così ha affermato la Corte di cassazione – nelle sentenze sez. I pen. 12.6.2025, n. 22268 e sez. I pen., 22.7.2025, n. 26889 – e ha annullato senza rinvio i decreti di convalida del trattenimento.
7. Misure alternative al trattenimento: esercizio del diritto di difesa
A seguito di richiesta del questore, il Giudice di pace di Torino convalidava le misure alternative della consegna del passaporto e dell’obbligo di presentazione presso il locale ufficio immigrazione disposte nei confronti di un espellendo ai sensi dell’art. 14, co. 1-bis, d.lgs. 286/98. L’interessato avanzava istanza di revoca delle stesse, deducendo violazione del diritto di difesa, in ragione della mancata nomina di un difensore d’ufficio. Rilevava, inoltre, che il decreto di convalida in questione, era stato adottato in tempi troppo rapidi, 24 ore prima della scadenza del termine massimo previsto per la convalida, così impedendogli di rivolgersi a un difensore al fine di presentare memorie e osservazioni in tempo utile, cioè prima della decisione sulla convalida.
Il Giudice di pace, disponeva quindi la revoca delle misure convalidate con ordinanza resa in data 1.10.2025 , osservando che effettivamente alcun termine fosse stato assegnato all’interessato, peraltro nemmeno previsto dalla legge, ma, proprio per questo motivo risultava compromesso il suo diritto di difesa. Invero, osserva il giudice che, come si desume dagli atti, dopo la notifica del provvedimento applicativo delle misure alternative venne chiesto all’interessato se intendesse nominare un difensore di fiducia, e, fronte della risposta negativa «in quel momento l’autorità procedente avrebbe dovuto procedere alla nomina di un difensore d’ufficio, onde garantire allo straniero l’esercizio delle facoltà riconosciute dall’art. 14, co. 1-bis, d.lgs. 286/98». Rilevava, inoltre, che tale disposizione espressamente richiama, per le modalità operative della notifica, all’art. 3, co. 3 e 4, d.p.r. 394/99, a mente del quale «… in mancanza del difensore di fiducia, [lo straniero] sarà assistito da un difensore d’ufficio designato dal giudice», dal che si desume che sia onere del giudice procedente la nomina del difensore d’ufficio. Tuttavia, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 180/2019, riconoscendo effettivamente la necessità della nomina del difensore d’ufficio nel procedimento di convalida delle misure alternative al trattenimento, ha concluso che tale risultato è conseguito tramite la comunicazione «da parte delle questure, con modalità effettivamente comprensibili per l’interessato … dei recapiti dei difensori d’ufficio ai quali in concreto rivolgersi per presentare memorie o deduzioni al Giudice di pace». Conseguentemente, il Giudice di pace di Torino conclude che «l’effettività dell’assistenza possa attuarsi solo mediante l’identificazione e la nomina di un difensore – con comunicazione dei dati cui rivolgersi – da parte delle questure, sin dal momento della notifica della misura restrittiva» e, per l’effetto, dispone la revoca delle misure convalidate. Tale soluzione, caratterizzata da indubbi intenti garantisti, a nostro avviso forza la decisione della Consulta: infatti, nella sentenza n. 180/2019 la Corte si limita a stabilire che sia onere delle questure l’indicazione dei recapiti dei difensori d’ufficio cui rivolgersi, che è cosa diversa dalla nomina – intesa come designazione di uno specifico difensore allo straniero che ne sia privo – che, secondo il regolamento di attuazione, è compito del giudice. Sennonché il giudice ha contezza dell’esistenza del procedimento solo dal momento in cui l’autorità amministrativa chiede la convalida delle misure alternative, una volta che queste sono state disposte e notificate all’interessato, il che può effettivamente comportare la lesione del diritto di difesa, come nel caso di specie.
La soluzione prospettata è forse l’unica in grado di soddisfare il diritto di difesa, anche se difettano indicazioni operative per le questure.
7.1 Valutazione di proporzionalità del trattenimento e della possibilità di applicare misure alternative da parte del giudice della convalida
Nella convalida della proroga del trattenimento il giudice del merito deve esprimere un giudizio di proporzionalità della misura adottata, valutando se possa essere applicata una misura meno coercitiva alla luce di tutte le circostanze di fatto che caratterizzano la situazione del cittadino interessato, tenendo conto a tal fine anche del rischio di fuga e della mancanza di documenti di identità, la cui sussistenza impedisce l’adozione delle misure alternative al trattenimento nonché la concessione di un termine per la partenza volontaria ( Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23932 ).
7.2 Convalida delle misure alternative e successivo accompagnamento
Da una decisione (Cass. sez. I civ., ordinanza 7.5.2025 n. 12010) emessa nell’ambito di una richiesta di risarcimento proposta da un cittadino straniero che lamentava di essere stato illegittimamente rimpatriato emerge una prassi dell’amministrazione che desta più di qualche perplessità: risulta infatti che il cittadino straniero fosse stato espulso e sottoposto alle misure alternative al trattenimento, convalidate dal Giudice di pace, e che in seguito egli fosse stato rimpatriato, senza che il questore disponesse l’accompagnamento coattivo alla frontiera e quindi senza alcuna ulteriore convalida da parte del Giudice di pace. Se ne ricava, dunque, che l’accompagnamento coattivo viene eseguito senza alcun controllo giurisdizionale; ad avviso della Corte, era correttamente eseguito il rimpatrio successivo alla misura alternativa al trattenimento in quanto questa era stata regolarmente convalidata.
Il controllo giurisdizionale sulla sottoposizione alla misura alternativa al trattenimento, però, ha per oggetto quella limitazione della libertà personale e non l’altra, ben più incisiva, dell’accompagnamento coattivo, e proprio in ragione di tale differenza la Corte costituzionale (con sentenza 280/2019) ritenne legittima la disciplina che prevede, per la convalida delle misure alternative, un controllo meramente cartolare, mentre per la convalida del trattenimento e dell’accompagnamento alla frontiera è imposta la celebrazione di un’udienza con la necessaria partecipazione delle parti e del difensore della persona espulsa.
8. Riesame del trattenimento
L’istanza di riesame del trattenimento è ammissibile anche in caso di precedente rigetto di analoga istanza o di mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del “ne bis in idem”, poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato ( Cass. sez. I civ., ord. 29.5.2025, n. 14340 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23936 , Cass. sez. I pen., sent. 22.5.2025, n. 19306 ; Cass. sez. I pen., sent. 10.7.2025, n. 25549 ).
D’altra parte, secondo la sentenza della sez. I pen., 26.6.2025, n. 23935 , lo strumento del riesame, pur essendo dotato dei connotati della più ampia flessibilità, non può essere utilizzato quale strumento da azione per rinnovare il controllo di legittimità dell’originario provvedimento senza che alcun profilo anche solo argomentativo venga addotto a supporto della necessità di rivalutazione, in ogni caso garantita dal sistema in forza della temporaneità della proroga; e invece, proprio in forza della detta flessibilità, nel riesame è ammessa la valutazione di tutti i dati sopravvenuti, inclusi quelli addotti dall'amministrazione.
8.1 Riesame del trattenimento di richiedente asilo: competenza territoriale del giudice
La Corte d’appello di Bari dichiarava inammissibile l’istanza di riesame effettuata da un richiedente protezione internazionale trattenuto presso il CPR di Bari, in forza di provvedimento emesso dal questore di Torino, convalidato dalla Corte territoriale torinese.
Ricorre per cassazione l’interessato, deducendo violazione di legge, ex art. 6060, lett. b), c.p.p. con riferimento agli artt. 15, § 3, direttiva 2008/115, 9, § 3, direttiva 2013/33, UE, art. 6, d.lgs. 142/2015 e 14, co. 1-bis, d.lgs. 286/98, in punto erronea dichiarazione di inammissibilità ed erronea dichiarazione di incompetenza territoriale, sulla base sia della diretta applicazione del riesame nell’ordinamento interno, trattandosi di disposizione self executing, che sulla base della considerazione per cui il riesame non costituisce impugnazione della convalida del trattenimento, né impugnazione di merito.
La Corte di cassazione, sez. I penale, con la sopra citata sentenza n. 23936/2025 , pubblicata il 26.6.2025, osserva che la Corte di Bari si era ritenuta territorialmente incompetente seguendo un risalente orientamento della giurisprudenza civile di legittimità secondo cui il procedimento camerale, relativo alla modifica o revoca dei provvedimenti camerali di volontaria giurisdizione ex art. 742 c.p.c., spetta unicamente al giudice che ha emesso il provvedimento. Tuttavia, prosegue la motivazione della sentenza in esame, l’assenza di una norma specifica che ripartisca la competenza territoriale in questa materia consente di ritenere «che, come suggerito dal ricorrente, a fianco della competenza del giudice che ha emesso il provvedimento da riesaminare, possa sussistere anche la competenza parallela e alternativa del giudice di prossimità al luogo ove lo straniero è trattenuto, come si desume, pure in ambito diverso, dal citato art. 4, comma 3 d.l. 17 febbraio 2017, n. 13, conv. con l. 13 aprile 2017, n. 46, che fa espresso riferimento, quale criterio di individuazione della sezione specializzata competente, al luogo in cui ha sede la struttura ovvero il Centro ove lo straniero è trattenuto.
Se il primo criterio di determinazione della competenza risponde ad esigenze legate all’unitarietà della valutazione circa il perdurare dei presupposti dell’originario provvedimento di convalida, ovvero delle successive proroghe, perché concentra in capo al giudice che ha messo il provvedimento anche la competenza a conoscere del perdurare della sua validità, il parallelo criterio legato alla prossimità al Centro presso il quale lo straniero è trattenuto risponde alla esigenza di una maggiore vicinanza alle situazioni nuove, ovvero a quelle circostanze sopravvenute che possono inficiare la validità del perdurare del trattenimento.» Entrambi i criteri possono, dunque, ritenersi legittimi. Di qui l’annullamento con rinvio alla Corte territoriale di Bari.
8.2 Riesame del trattenimento, garanzie difensive e rilevanza delle condizioni di salute del trattenuto
Il Giudice di pace di Milano provvedeva alla prima proroga del trattenimento di un cittadino straniero senza dare avviso al difensore di fiducia preventivamente nominato e, a seguito di richiesta di riesame – motivata sulla base del mancato rispetto delle garanzie difensive, nonché sulla considerazione che le condizioni di salute del trattenuto erano incompatibili col trattenimento – rigettava tale richiesta, ritenendo che la situazione del trattenuto era stata adeguatamente considerata e che le condizioni di salute sarebbero state valutate dal personale sanitario del CPR.
A seguito di ricorso per cassazione, la Corte, sez. I civ., con la già citata ordinanza n. 14340/2025 , depositata il 29.5.2025, annullava senza rinvio il provvedimento impugnato richiamando la consolidata giurisprudenza relativa all’esperibilità dell’istituto in questione, ancorché non disciplinata dal diritto interno, con osservanza delle garanzie del contraddittorio, e osservando altresì che il mancato avviso al difensore di fiducia alle udienze di convalida e proroga non può essere sanata da una successiva istanza di riesame. Quanto alla valutazione dei motivi di salute, benché la normativa nazionale non individui con norma primaria la tutela della salute nei CPR, il Giudice di pace è pur sempre competente, in forza dell’art. 21, co. 6, d.p.r. 394/99 ad autorizzare l’allontanamento dal CPR per gravi motivi, potendosi anche disporre il trattenimento nei luoghi di cura, a mente del comma 4 della citata norma regolamentare.
8.3 Interesse ad agire
La Corte di cassazione, con sentenza sez. I pen. 26.6.2025, n. 23929 , ha dichiarato inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso proposto contro la decisione di inammissibilità di una richiesta di riesame del trattenimento, osservando che il trattenimento oggetto della richiesta di riesame era cessato e il ricorrente era trattenuto in forza di un titolo diverso e successivo. Ne discende, secondo la Corte, la carenza di interesse del ricorrente a impugnare un titolo non più efficace, in quanto sostituto da altro, unico in base al quale lo straniero era trattenuto. La Corte si premura di indicare, come anche nel caso risolto dalla sentenza sez. I pen. 10.7.2025, n. 25540 , che al ricorrente resta la possibilità di agire per il risarcimento del danno nella sede competente, nella quale sarà operata la valutazione dei presupposti del diritto invocato.
9. Condizioni di inespellibilità: padre naturale di figlio di età inferiore a sei mesi, convivente more uxorio con la madre - non vincolatività dei motivi formulati nella rubrica in sede di ricorso per cassazione
Un cittadino straniero propone opposizione all’espulsione amministrativa per irregolarità del soggiorno, assumendo di essere padre naturale di un figlio di età inferiore a sei mesi come da certificato di nascita che produce, avuto dalla relazione di convivenza more uxorio con la sua compagna.
Il Giudice di pace rigettava il ricorso, assumendo che mancava agli atti il certificato anagrafico di stato di famiglia, rilevante ai fini della prova della convivenza e del coniugio con la madre. Inoltre, il neonato avrebbe superato il sesto mese di vita, sicché neppure la madre avrebbe avuto diritto al mantenimento del permesso di soggiorno.
La Corte di cassazione, sez. I civ. ord. n. 16079/2025, pubblicata il 16.8.2025, ha cassato con rinvio la decisione, con una motivazione estremamente articolata e ricca di riferimenti giurisprudenziali nazionali e convenzionali, ma, prima ancora, ha affrontato il tema – assai rilevante nella prassi – della non vincolatività della formulazione della rubrica dei motivi di ricorso, qualora l’esposizione dei motivi dell’impugnazione chiarisca e qualifichi il motivo della censura. La questione si è posta, nel caso in esame, perché il Giudice di pace aveva errato nella lettura del certificato di nascita del neonato, ritenendo che questi fosse nato a giugno, invece che a dicembre (come risulta dall’attestazione anagrafica) e, così ritenendo erroneamente che avesse superato i sei mesi di vita (si rammenta che l’art. 19, co. 2, lett. d), d.lgs. 286/98 prevede la non espellibilità della donna durante la gravidanza e nei primi sei mesi di vita del figlio). Ebbene, il difensore del ricorrente non aveva espressamente richiamato il disposto dell’art. 360, co. 1, n. 5, c.p.c. limitandosi a convogliare tutte le doglianze nella dedotta violazione dell’art. 19, co. 2, lett. d) cit.
Cionondimeno, la Corte non ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso ma ha chiarito che «l’erronea indicazione della norma processuale violata nella rubrica del motivo non determina ex se l’inammissibilità di questo se la Corte può agevolmente procedere alla corretta qualificazione giuridica del vizio denunciato sulla base delle argomentazioni svolte dal ricorrente a fondamento della censura, in quanto la configurazione formale della rubrica del motivo non ha contenuto vincolante, ma è solo l’esposizione delle ragioni dell’impugnazione che chiarisce e qualifica il contenuto della censura», con ampi richiami giurisprudenziali in termini. Indicazione, questa, particolarmente utile nella prassi.
Quanto al merito, dopo articolata ed esauriente ricostruzione del quadro normativo, così come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale e della Corte EU, per il quale si rimanda alla lettura della sentenza, davvero rilevante, la Corte è pervenuta alla formulazione del seguente principio di diritto:
«In tema di espulsione amministrativa, il divieto temporaneo di espulsione previsto dall’art. 13, comma 2, lett. d, d.lgs. n. 286 del 1998, come risultante all’esito della sentenza additiva di accoglimento della Corte costituzionale n. 376 del 2000, va interpretato nel senso che esso si riferisce anche al convivente della madre del neonato, il quale abbia riconosciuto il figlio, sempre che sussistano i requisiti di stabilità e serietà della convivenza, trattandosi di disposizione volta a tutelare sia pure temporaneamente il nucleo familiare in formazione intorno al neonato».
9.1 Condizioni di inespellibilità: tutela della vita familiare
Contestualmente al diniego di rilascio di permesso di soggiorno di lungo periodo, la questura di Bologna disponeva l’espulsione di persona già regolarmente soggiornante da dieci anni, madre di una minore frequentante la scuola dell’obbligo, incensurata, abitante in alloggio di sua proprietà. Il Giudice di pace di Bologna , richiamata la granitica giurisprudenza della Corte suprema in tema di art.13, co. 2-bis, d.lgs. 286/98, nonché gli arresti della Corte EDU sull’art. 8 CEDU, annullava il decreto espulsivo.
10. Profili procedurali
10.1 Obbligo di traduzione degli atti e di presenza dell’interprete in udienza di convalida, anche in caso di rifiuto dell’interessato a presenziare alla stessa in ragione del genere del difensore d’ufficio
Il Giudice di pace di Bari convalidava il trattenimento di un cittadino dello Sri Lanka che, in sede di notifica degli atti, optava per la difesa d’ufficio chiedendo di essere assistito da un avvocato uomo. Condotto in udienza, poiché gli veniva assegnato un difensore d’ufficio donna, decideva di rifiutare di parteciparvi e il giudice procedeva ugualmente in assenza dell’interessato e senza nominare alcun interprete.
In sede di ricorso per cassazione, la difesa denunciava – tra l’altro – la nullità del provvedimento per violazione del diritto di difesa e del principio del contraddittorio per mancata traduzione degli atti, essendo questi tradotti solo in lingua veicolare – l’inglese – avendo genericamente addotto l’amministrazione di non potere tradurre gli atti nella lingua dello straniero per impossibilità di reperire un traduttore. Inoltre, a causa dell’assenza di un interprete all’udienza, nessuno aveva spiegato al trattenuto, in lingua a lui comprensibile, le conseguenze del rifiuto a partecipare all’udienza stessa, avendo potuto costui cogliere solo il genere dell’avvocato d’ufficio. Peraltro, dal verbale non si desumeva alcuna giustificazione relativa alla mancata nomina dell’interprete.
La Corte di cassazione, sez. I civ. ord. n. 17715/2025, pubblicata il 30.6.2025, non si discosta dalla sua costante giurisprudenza in tema di obbligo di traduzione degli atti – ex art. 13, co. 7, d.lgs. 286/98 – secondo cui «l’amministrazione non può limitarsi ad affermare sic et simpliciter l’impossibilità di provvedere alla traduzione del medesimo in una lingua conosciuta dalla persona destinataria del medesimo (per es. perché, come spesso accade, sono disponibili solo traduttori in lingue veicolari) ma deve specificare in concreto da cosa questa sia dipesa (se, per es., dalla rarità dell’idioma, piuttosto che dalla ristrettezza dei tempi imposti dalla procedura incompatibili con la possibilità di ottenere una traduzione del testo nella lingua madre o in quella conosciuta); onere cui corrisponde il potere/dovere del giudice investito della questione della legittimità del provvedimento di non appiattire la propria valutazione sull’attestazione di impossibilità della traduzione nella lingua conosciuta, ma di sindacare secondo un canone di ragionevolezza, caso per caso, se sia effettivamente plausibile l’affermata impossibilità di procedere ad una traduzione quale garanzia non formale, bensì sostanziale e strumentale alla effettività della tutela che il legislatore intende garantire prevedendo l’accesso al giudice e al processo, “senza che con questo si travalichi l’area riservata alla pubblica amministrazione” (v. Cass. n. 3678/2012, confermata da innumerevoli successive pronunce conformi)». Tanto premesso, la Corte cassa senza rinvio il provvedimento impugnato, atteso che il Giudice di pace di Bari non risultava avere in alcun modo sindacato l’affermazione dell’amministrazione circa l’impossibilità di traduzione degli atti in lingua conosciuta nonostante che nella richiesta di convalida fosse scritto a chiare lettere che «lo straniero è sprovvisto di difensore di fiducia e necessita di interprete in lingua madre». È utile sottolineare che la Corte rammenta che il principio di effettività della difesa, strettamente connesso con quello del giusto processo, «impongono, quale minimo irrinunciabile, che la persona del cui diritto il giudice è custode e che deve, quindi, tutelare – tanto più ad atti che incidono su diritti fondamentali della persona come nella specie – sia posta nelle condizioni anzitutto di superare gli ostacoli linguistici e di comprendere il contenuto dei provvedimenti che lo riguardano, i diritti e le garanzie che lo devono assistere a fronte di provvedimenti dell’autorità amministrativa e degli interventi di quella giurisdizionale previsti per la verifica della loro legittimità: a ciò invero sono finalizzate le disposizioni normative che prevedono la traduzione degli atti in lingua conosciuta e la presenza di un interprete all’udienza “ove necessario”, id est ove la barriera linguistica non possa essere superata con la mera assistenza del difensore …».
Dal che si desume che non può ritenersi che la presenza dell’interprete non fosse necessaria per il fatto che lo straniero si fosse allontanato volontariamente dall’udienza giacché «l’assenza di una persona in grado di comunicare con lui (con l’aiuto del difensore d’ufficio presente) circa l’irragionevolezza della ragione di allontanamento e le conseguenze che ciò avrebbe comportato, non ha reso la decisione di allontanamento una scelta consapevole, proprio in mancanza della presenza di un interprete di lingua bengalese, della cui necessità il giudice era stato avvertito dalla stessa autorità amministrativa richiedente e della cui difficoltà o impossibilità di reperimento il giudice non dà neppure atto».
A nostro avviso è particolarmente pregevole quest’ultima parte dell’ordinanza in commento perché si fa carico di tutelare le ragioni di un’inammissibile «cultural defense» – rifiutare l’assistenza di una avvocata perché donna – nell’alveo dei principi fondamentali dello Stato di diritto, anche se non riconosciuti dall’interessato.
10.2 L’impugnazione dell’ordine questorile di accompagnamento «e di ogni altro atto prodromico, connesso e/o consequenziale»: obbliga il giudice a fissare udienza
Ad un cittadino straniero è notificato un ordine questorile di allontanamento ex art. 14, co. 5-bis, d.lgs. 286/98 senza la contestuale notifica del presupposto decreto espulsivo (solo asseritamente notificato) che viene impugnato innanzi al Giudice di pace di Palermo, unitamente «ad ogni altro atto prodromico, connesso e consequenziale», con la specificazione di non avere ricevuto copia del decreto di espulsione, e nonostante fosse pendente una domanda di protezione internazionale.
Il Giudice di pace, decidendo la causa in rito, dichiara de plano l’inammissibilità dell’impugnazione, quindi senza fissare udienza, perché, come noto, l’ordine di allontanamento questorile non è autonomamente impugnabile.
Ricorre per cassazione l’interessato, denunciando, tra l’altro, la nullità del decreto impugnato – ai sensi dell’art. 360, n. 4, c.p.c. – per violazione dell’art. 13, co. 8, d.lgs. e 18, d.lgs. 150/2011, avendo il giudice omesso gli adempimenti relativi alla costituzione del contraddittorio.
La Corte di cassazione, sez. I civ. ord. n. 20017/2025, pubblicata il 17.7.2025, in accoglimento di tale motivo di ricorso, annulla con rinvio l’ordinanza impugnata con la motivazione qui di seguito sinteticamente riassunta. Innanzitutto la Corte premette che, qualora debba accertare se il giudice di merito si incorso in error in procedendo, è anche giudice del fatto processuale e, quindi, può esercitare il potere-dovere di esame diretto degli atti, sempre che siano compiutamente versati nel procedimento.
Nel merito, la Corte ricorda che l’ordine del questore non è autonomamente impugnabile, non essendo, com’è noto, ammissibile un’indeterminata espansione dei mezzi d’impugnazione, oltre a quelli tassativamente indicati dalla legge, e, tuttavia, rileva come l’impugnazione innanzi al Giudice di pace riguardasse tanto l’atto presupposto (decreto di espulsione), quanto quello esecutivo (ordine del questore) stante l’utilizzo della formula in epigrafe indicata.
10.3 Effetti della mancata comparizione delle parti nel giudizio di opposizione all’espulsione
Questo il fatto: a seguito di fissazione di udienza di comparizione innanzi al Giudice di pace di Ragusa, conseguente al deposito di ricorso avverso decreto espulsivo, il difensore comunicava l’impossibilità di presenziare all’udienza per concomitanti impegni professionali, dichiarandosi disponibile al collegamento da remoto e, qualora non fosse possibile la partecipazione telematica, chiedeva di trattenere la causa in decisione. Il Giudice di pace, dopo avere invano disposto due rinvii, ordinava la cancellazione della causa dal ruolo e dichiarava l’estinzione del procedimento.
La Corte di cassazione, sez. I civ. ord. n. 16439/2025 pubblicata in data 18.6.2025, cassava la gravata decisione con rinvio, richiamando l’orientamento di legittimità secondo cui «la regola generale per cui la mancata comparizione delle parti impone la fissazione di una nuova udienza ex art 181 c.p.c. è incompatibile con il giudizio di opposizione al decreto prefettizio di espulsione, in quanto procedimento caratterizzato da celerità, semplificazione e officiosità dell’impulso. Avuto, dunque, riguardo alle peculiarità di detto giudizio, caratterizzato non solo dall’urgenza ma anche dalla precisa delimitazione dell’ambito di cognizione, circoscritto unicamente al controllo, al momento dell’espulsione, dell’assenza del permesso di soggiorno perché non richiesto (in assenza di cause di giustificazione), revocato, annullato ovvero negato per mancata tempestiva richiesta di rinnovo, il rinvio della trattazione si giustifica solo in caso di irregolarità della notificazione dell’avviso di fissazione dell’udienza».
10.4 Omessa trasmissione dell’atto presupposto al giudice della convalida
Nel giudizio di convalida del trattenimento secondario (di richiedente asilo già trattenuto a fine espulsivo), la parte che ricorra per cassazione denunciando la mancata allegazione, da parte della questura istante, dei provvedimenti di espulsione e allontanamento adottati rispettivamente dal prefetto e dal questore ha l’onere di indicare lo specifico interesse sotteso a detta acquisizione. Nel caso esaminato dalla Corte di cassazione nella sentenza sez. I pen., 22.5.2025, n. 19345 , il ricorrente impugnava il provvedimento di convalida di un ordine di trattenimento emesso in esecuzione di decreto di espulsione, ma lamentava la mancata allegazione di precedenti provvedimenti di espulsione e di allontanamento. La Corte ha osservato che il decreto di espulsione presupposto della convalida oggetto del giudizio era provvedimento autonomo rispetto ai precedenti e il ricorrente si era limitato a dedurre il mero fatto della mancata trasmissione di tutti i provvedimenti di espulsione, senza indicare la concreta incidenza degli stessi sui provvedimenti conseguenti.
10.5 Rifiuto della protezione speciale e obbligo di lasciare il territorio
Quando il questore rigetta la domanda di rilascio del permesso per protezione speciale, la decisione non può avere immediata attuazione attraverso l’accompagnamento coatto alla frontiera per l’espulsione, poiché solo «alla scadenza del termine per l’impugnazione» sorge «l’obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale», in applicazione dell’art. 32, comma 4, d.lgs. 25/2008. La Corte di cassazione, con ordinanza sez. I civ., 18.6.2025 n. 16420, ha quindi annullato senza rinvio il decreto di convalida del trattenimento.
10.6 Prova della notifica del decreto di rigetto della domanda di protezione internazionale
L’obbligo di lasciare il territorio nazionale, conseguente alla decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale e attestata dalla Commissione territoriale nella decisione stessa, sorge alla scadenza del termine per l’impugnazione, che decorre dalla notifica della decisione stessa. Prova di tale notifica, secondo il sistema disegnato dall’art. 11 del d.lgs. 25/2008, che richiama le disposizioni della l. 890/1982 sulla notificazione a mezzo del servizio postale, è l’avviso di ricevimento dell’atto o, nel caso di mancata consegna per irreperibilità del destinatario, l’avviso di ricevimento della comunicazione di avvenuto deposito (c.d. CAD). Nel caso deciso dalla Corte di cassazione con ordinanza sez. I civ., 28.8.2025 n. 23999, il giudice della convalida aveva ritenuto legittimo l’accompagnamento alla frontiera disposto in esecuzione della decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale benché non fosse agli atti la prova della relativa notifica e nonostante le specifiche doglianze del difensore.
10.7 Garanzie del contraddittorio: avviso al difensore
La Corte di cassazione, con ordinanza sez. I civile, 11.5.2025 n. 12441, ha ribadito che nel procedimento relativo alla convalida del trattenimento, avendo questo ad oggetto misure di restrizione della libertà personale, l’omissione dell’avviso al difensore di fiducia e la conseguente sua mancata partecipazione all’udienza di convalida comporta la violazione del diritto di difesa e, con essa, la nullità del procedimento e del decreto di convalida, non essendo idonea a sanare il vizio la partecipazione di un difensore d’ufficio. L’effettiva nomina di un difensore di fiducia prima dell’udienza di convalida del trattenimento impone che il difensore nominato sia messo in condizione di partecipare mediante una puntuale specificazione e comunicazione del luogo e del tempo in cui si svolgerà l’udienza di convalida. Lo stesso principio vale anche per l’udienza di proroga del trattenimento, come affermato dalla Corte di cassazione nell’ ordinanza sez. I civ. 29.5.2025, n. 14340 , già sopra citata.
10.8 La competenza
La Corte di cassazione, con ordinanza sez. I civ. 11.5.2025 n. 12443, ha affermato che quando il cittadino straniero trattenuto manifesta la volontà di chiedere la protezione internazionale durante l’udienza di convalida del trattenimento davanti al Giudice di pace, quest’ultimo resta competente a provvedere sulla convalida del trattenimento già disposto ex art. 14 d.lgs. 286/1998, mentre il Tribunale (ora, per effetto della nuova disciplina, la Corte d’appello) sarà competente alla convalida del trattenimento che il questore potrà disporre ex art. 6 d.lgs. 142/2015.
Quando la domanda reiterata viene dichiarata inammissibile perché identica a domanda precedente, l’istante non ha diritto di restare nel territorio salvo che il Tribunale, adìto con ricorso avverso il decreto di inammissibilità, sospenda l’efficacia esecutiva del provvedimento. Anche nelle more del termine per proporre ricorso, quindi, la persona può essere espulsa ai sensi dell’art. 13 d.lgs. 286/1998 e trattenuta ai sensi dell’art. 14 dello stesso decreto. Nel caso deciso con sentenza sez. I pen. 12.6.2025, n. 22275 , la Corte afferma che «se può essere emesso decreto di espulsione in conseguenza dell’esecutività della decisione, parimenti può essere emesso legittimamente il decreto di trattenimento. Con esso si producono gli effetti che non potrebbero più derivare da quello emesso ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 142/2015, il quale non può più ritenersi vigente perché l’esecutività della decisione della Commissione territoriale fa venir meno in capo al cittadino extracomunitario la condizione di richiedente la protezione internazionale.» Da ciò la Corte conclude affermando la competenza funzionale del Giudice di pace (anziché della Corte d’appello) sulla richiesta di convalida. A nostro parere tuttavia non è corretta l’affermazione secondo cui l’esecutività della decisione della Commissione territoriale farebbe venir meno la condizione di richiedente protezione internazionale: ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. 142/2015, per richiedente protezione internazionale s’intende «lo straniero che ha presentato domanda di protezione internazionale su cui non è stata ancora adottata una decisione definitiva (…)», sicché nella pendenza del termine per proporre ricorso avverso la decisione di inammissibilità la persona mantiene la qualità di richiedente, pur potendo essere espulsa e trattenuta ai sensi del TUI.
Quando la persona ha già presentato una domanda di protezione internazionale, ai sensi dell’art. 6, comma 5, d.lgs. 142/2015 la competenza per l’esame della convalida del trattenimento del richiedente asilo spetta esclusivamente alla Corte d’appello e non al Giudice di pace, ed è irrilevante, ai fini della competenza, il fatto che la domanda di protezione costituisca una domanda reiterata, atteso che l’art. 6, comma 5, non pone alcuna distinzione in tal senso (così Cass. sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25543 ).
10.9 La competenza dei giudici onorari
Alla convalida del trattenimento non può provvedere il giudice onorario, poiché la materia è affidata in via esclusiva alla cognizione dei giudici (togati) delle sezioni specializzate istituite dal d.l. 13/2017 (così ha ribadito la Corte di cassazione, sez. I civile, con ordinanza 17.7.2025 n. 20019).
10.10 “Rettifica” del verbale di udienza
Segnaliamo il caso portato all’esame della Corte di cassazione e deciso con sentenza sez. I pen., 29.5.2025, n. 21287 : in un’udienza di convalida del trattenimento il rappresentante della questura non aveva richiesto la convalida, ma dopo la chiusura del verbale e mentre il giudice era in Camera di Consiglio la questura aveva trasmesso una richiesta di variazione delle conclusioni; il Giudice di pace, accogliendo le “nuove” conclusioni, convalidava il trattenimento. Avverso il decreto di convalida ha proposto ricorso il cittadino straniero lamentando la violazione delle garanzie processuali del contraddittorio declinate nei principi di oralità, immediatezza, concentrazione. La Corte ha accolto il ricorso, osservando che l’atto di “riservare la decisione” equivale alla chiusura della fase di trattazione in contraddittorio e alla apertura della fase della decisione (pur se la stessa, per esigenze organizzative, venga di fatto procrastinata di qualche ora o di una giornata), sicché non poteva essere accolta la richiesta di “variazione delle conclusioni” (qualificata, in modo riduttivo, in termini di rettifica), una volta chiuso il verbale di udienza e assunta la decisione in riserva. La mancata richiesta di convalida va equiparata alla revoca del provvedimento emesso dalla autorità amministrativa, con conseguente assenza di oggetto del provvedimento giurisdizionale.
11. L’obbligo di motivazione
Il decreto di convalida o di proroga del trattenimento motivato con la formula tautologica predisposta nello stampato e priva di qualsiasi contenuto argomentativo («ritenuta la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda del questore») senza neppure dar conto dell’opposizione alla convalida del difensore e dei motivi che la sorreggevano presenta una motivazione del tutto apparente, giacché, anche a volerla ritenere graficamente esistente, non rende percepibile il fondamento della decisione, recando argomentazioni obbiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento e, quindi, di violazione del «minimo costituzionale», che rimane sindacabile in sede di legittimità, come ipotesi di nullità della sentenza, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., giacché una motivazione rispettosa del «minimo costituzionale» è richiesta in tutti i provvedimenti giurisdizionali (art 111, comma 6, Cost.), che incidono sui diritti soggettivi e sulle libertà delle persone (così la Corte di cassazione in numerose pronunce: sez. I civ., ordinanza 18.6.2025 n. 16430; sez. I civ., ordinanza 13.5.2025 n. 12749; sez. I civ., ordinanza 18.6.2025, n. 16430; sez. I civ., ordinanza 9.8.2025 n. 22954; sez. I pen., sentenza 22.5.2025, n. 19306 ).
Afferma la Corte di legittimità ( Cass. sez. I pen., sentenza 29.5.2025, n. 21288 ) che il provvedimento di convalida del trattenimento può essere impugnato per cassazione, ai sensi della normativa ora vigente, per i motivi indicati dalle lettere a), b) e c) dell’art. 606, comma 1, c.p.p.; il vizio di motivazione è previsto dalla lettera e) e non è quindi un motivo ammissibile di ricorso. L’assenza di motivazione può essere dedotta, ai sensi della lettera c), nella misura in cui vi sia mancanza grafica di motivazione su un punto rilevante per la decisione o mera apparenza di motivazione. Può essere dedotta l’erronea applicazione del diritto sostanziale, anche non di carattere strettamente penale, con interpretazione estensiva in bonam partem della lettera b).
Il provvedimento di proroga del trattenimento consistente nel solo dispositivo (“il Gdp convalida la proroga di 90 gg.”) è del tutto privo di qualsiasi motivazione e viola il combinato disposto dei commi 4 e 5 dell’art. 14 d.lgs. 286/1998. Una motivazione che sia totalmente manchevole di una ragionata condivisione delle valutazioni che hanno indotto il questore a chiedere la proroga non può essere in alcun modo integrata in un eventuale giudizio di rinvio, perché originariamente priva di un elemento strutturale del provvedimento. Ne deriva l’annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato (così Cass. sez. I pen., sentenza 12.6.2025, n. 22270 e sez. I pen., sentenza 12.6.2025, n. 22274 ). L’annullamento senza rinvio determina l’immediata liberazione del ricorrente.
Il vizio di violazione di legge, che può essere dedotto ai sensi dell’art. 606, comma 1, lett. c) c.p.p., ricomprende il caso in cui la motivazione abbia omesso di confrontarsi in tutto o in parte con un elemento potenzialmente decisivo, nel senso che, singolarmente considerato, sarebbe tale da potere determinare un esito opposto del giudizio ( Cass. sez. I pen, sent. 26.6.2025, n. 23932 ; Cass. sez. I pen, sent. 26.6.2025, n. 23933 ; Cass. sez. I pen, sent. 10.7.2025, n. 25543 ; Cass. sez. I pen, sent. 10.7.2025, n. 25549 ).
11.1 L’omesso esame di un documento può essere motivo di ricorso per cassazione?
Secondo la Corte di cassazione ( sez. I pen, sent. 26.6.2025, n. 23932 ), il mancato esame di un documento può essere denunciato per cassazione solo nel caso in cui determini l’omissione di motivazione su un punto decisivo della controversia e, segnatamente, quando il documento non esaminato offra la prova di circostanze di tale portata da invalidare, con un giudizio di certezza e non di mera probabilità, l’efficacia delle altre risultanze istruttorie che hanno determinato il convincimento del giudice di merito, di modo che la ratio decidendi venga a trovarsi priva di fondamento.
11.2 Conseguenze dell’annullamento con rinvio da parte della Corte di cassazione
In caso di motivazione difettosa ma emendabile, la giurisprudenza di legittimità ha operato un netto mutamento di rotta rispetto al passato. In particolare, la prima sezione penale (da ultimo sent. 22.7.2025, n. 26889 ), competente per effetto della riforma del 2024, è ormai costante nell’affermare, in contrasto con la costante giurisprudenza civile formatasi in precedenza, che l’annullamento con rinvio al giudice di merito per nuovo esame e nuova motivazione non faccia cessare il trattenimento, salve le “naturali” scansioni previste dalla legge.
11.3 La motivazione per relationem
Non sussiste la mancanza assoluta della motivazione quando il giudice richiami “per relationem” gli atti del procedimento, sia pure sinteticamente, ma in modo da far intendere che li ha esaminati o condivisi. È importante piuttosto, sotto questo profilo, che il giudice non si sottragga rispetto alle critiche che gli siano state specificamente devolute in udienza in ordine alla convalida ( Cass. sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25538 ; sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25544 ; sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25545 ; sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25540 ).
12. Termini
Una persona veniva trattenuta in qualità di richiedente protezione internazionale e il Tribunale, investito del ricorso contro il decreto della Commissione territoriale di rigetto della richiesta di protezione, rigettava l’istanza di sospensione dell’efficacia del decreto della Commissione territoriale. Con il rigetto dell’istanza cautelare il titolo di trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015 era venuto meno, tuttavia la persona era rimasta trattenuta per tre giorni prima che il questore adottasse un ordine di trattenimento ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 286/1998, convalidato dal Giudice di pace. Avverso il decreto di convalida il cittadino straniero insorgeva con ricorso per cassazione. La Corte, con la citata sentenza sez. I pen., 10.7.2025, n. 25540 , ha affermato che non rientra nell’ambito di cognizione del giudizio di convalida del trattenimento l’eventuale illegittima limitazione della libertà personale anteriore all’ordine di trattenimento oggetto della convalida, che può dare luogo a un’autonoma azione risarcitoria e, eventualmente, inibitoria, come indicato dalla Corte costituzionale nella sentenza 96/2025.
12.1 Sospensione del trattenimento per sopravvenuta detenzione
Gli effetti e i termini del trattenimento amministrativo restano sospesi se interviene un periodo di custodia cautelare in carcere. La Corte di cassazione, con sez. I pen., sentenza 29.5.2025, n. 21593 , ha applicato i princìpi elaborati in riferimento alla disciplina delle misure di prevenzione personale di cui al d.lgs. 159/2011 e ha affermato che il periodo di custodia cautelare sofferto non va computato in quello di durata massima del trattenimento, posto che la restrizione di libertà avviene, in ambito penalistico, per finalità del tutto diversa. Al contempo, il trattenimento rimasto sospeso non perde validità e può essere riattivato, trattandosi di un provvedimento che, per come risulta strutturata la disciplina di legge, ha già superato – a suo tempo – il controllo giurisdizionale, con pieno rispetto dei contenuti dell'art. 13 Cost.
12.2 Durata massima del trattenimento
I periodi di trattenimento che il cittadino straniero abbia subiti in Italia possono e devono essere cumulati: la reiterazione di decreti di espulsione senza modificazioni sostanziali della condizione personale dello straniero non può portare ad aggirare i termini di durata massima della detenzione amministrativa ex art. 14 comma 5 d.lgs. 286 del 1998, perché altrimenti lo straniero che ha fatto ingresso illegale nel territorio dello Stato e che ha violato l’obbligo di allontanamento potrebbe essere trattenuto sine die, sia pure con soluzione di continuità tra la scadenza di un periodo di trattenimento e la nuova emissione del decreto di espulsione presso i CPR ( Cass. sez. I pen., sent. 29.5.2025, n. 20189 ).
13. Informativa sulla facoltà di chiedere la protezione internazionale
L’art. 10-ter d.lgs. 286/1998 prevede che, in occasione del primo contatto con il cittadino straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare e condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso appositi punti di crisi, le autorità forniscano informazioni sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell’Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito. Ulteriori analoghi obblighi informativi sono previsti dall’art. 11 dello stesso TUI e dall’art. 3 d.lgs. 142/2015, che precisa anche la necessità della traduzione. La mancanza di tale informativa rende nullo il decreto di respingimento e tale nullità travolge anche il conseguente ordine di trattenimento (Corte di cassazione, sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25539 ; sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25544 ; sez. I pen., sentenza 10.7.2025, n. 25545 ). Del pari, nei casi esaminati nelle sentenze sez. I pen. 10.7.2025, n. 25542 e sez. I pen. 22.7.2025, n. 26893 , la Corte ha ritenuto che la mancanza agli atti del giudizio di convalida del foglio notizie dal quale risulterebbe l’avvenuta informativa determinasse l’illegittimità del provvedimento di convalida del trattenimento.
Nella sentenza sez. I pen. 10.7.2025, n. 25535 , la Corte di cassazione ha precisato che la ratio della previsione risiede nel fatto che lo straniero appena arrivato nel territorio dello Stato, trovandosi in condizioni di ancora maggiore vulnerabilità e disagio rispetto alla condizione strutturale del migrante stanziato (sia pure non regolarmente) da più tempo sul territorio, ha diritto alla più ampia informazione possibile, che lo metta sin da subito nella condizione, sotto il profilo esplicativo e linguistico, di esercitare eventualmente le facoltà e i diritti che gli sono assicurati. L’obbligo di informativa di cui all’art. 10-ter d.lgs. 286/1998 è quindi dovuto solo nei confronti del cittadino straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o giunto sul territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare e conseguentemente condotto nei punti di crisi.
La violazione è poi esclusa quando il giudice della convalida accerti motivatamente che lo straniero ha avuto piena conoscenza delle procedure esperibili per il riconoscimento. Nel caso esaminato dalla Corte di cassazione nella sentenza sez. I pen. 10.7.2025, n. 25539 , risultava che il ricorrente avesse ricevuto l’informazione circa il proprio diritto di chiedere la protezione internazionale e circa la procedura eventualmente da seguire e che questa fosse stata debitamente somministrata in lingua a lui nota. La Corte ha ritenuto che la presenza fisica in atti dei documenti e il riconoscimento degli stessi da parte del ricorrente durante l’udienza fosse sufficiente a provare l’avvenuta informazione, benché dal verbale di udienza emergesse che il ricorrente avesse dichiarato di non comprenderne bene il significato dei fogli che gli erano stati consegnati e si riservasse di chiedere la protezione internazionale.
14. Formalità essenziali del decreto di espulsione e dell’ordine di trattenimento
14.1 Copia conforme del decreto di espulsione
Nella sentenza sez. I pen. 22.5.2025, n. 19345 la Corte di cassazione torna sulla necessaria formalità di comunicazione del decreto di espulsione, in particolare sulla nullità del decreto comunicato all’espellendo in mera copia libera o informale priva dell’attestazione di conformità all’originale apposta dal pubblico ufficiale a ciò autorizzato, e ribadisce che la conformità all’originale non deve essere necessariamente attestata dal prefetto, ma è legittimamente attestata dall’ufficio notificante (la questura), in base a una «prassi» amministrativa in tal senso, e che la questione resta superata quando nel verbale di notifica si legga che «l’atto è consegnato in originale, ovvero in copia conforme all’unico originale di cui il cittadino straniero ha preso visione, previa sottoscrizione per ricevuta del presente verbale».
14.2 Delega del questore
Diverso è il caso della legittimazione a sottoscrivere l’atto, in particolare l’ordine di trattenimento (come nel caso esaminato dalla Corte di cassazione nella sentenza sez. I pen., 26.6.2025, n. 23934 ): quando questo sia sottoscritto da funzionario diverso dal questore, il provvedimento è assistito da una presunzione di legittimità, che però il destinatario del decreto può superare deducendo l’illegittimità dell’atto per insussistenza di delega. In tal caso chi eccepisce l’insussistenza della delega «ha l’onere di provare detto fatto negativo, con la conseguenza che, nel caso in cui non riesca a procurarsi la pertinente relativa attestazione da parte dell’amministrazione, è tenuto comunque a sollecitare il giudice ad acquisire informazioni ovvero ad avvalersi del poteri istruttori presso l’amministrazione medesima, la quale non può esimersi dalla relativa risposta».
15. Proroga
È legittimo il decreto di proroga del trattenimento nel quale il Giudice di pace ritenga, in base alla documentazione in atti, che l’amministrazione abbia svolto attività finalizzata al rimpatrio ed emergano gravi difficoltà nell’identificazione della persona. Nel caso di specie il ricorrente non aveva dedotto che tali impedimenti non sussistessero o non fossero gravi, e la Corte ha dichiarato inammissibile la censura in quanto generica, in violazione dell’art. 366, n. 4, c.p.c. (Cass. sez. I civ., ord. 30.4.2025, n. 11395; Cass. sez. I pen., sent. 10.7.2025, n. 25536 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23924 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23925 ). Queste ultime due pronunce (nn. 23924 e n. 23925) si segnalano anche perché richiamano l’obbligo di cooperazione del cittadino straniero trattenuto, previsto dall’art. 14 d.lgs. 142/25015, e perciò individuano nel comportamento ostativo del cittadino straniero una grave difficoltà idonea a giustificare la proroga del trattenimento. A ben vedere, tuttavia, la mancata cooperazione del cittadino straniero potrebbe concorrere a integrare il presupposto per una proroga successiva, ma non per la prima.
15.1 Oggetto del giudizio di proroga
Oggetto del giudizio sulla proroga del trattenimento è il controllo dei limiti temporali e delle condizioni legislativamente imposte (nella fattispecie, dai commi 6, 7 e 8 dell’art. 6 d.lgs. 142/2015) per l’autorizzazione al mantenimento del trattenimento, ma non anche la risottoposizione a verifica delle condizioni giustificative del trattenimento di cui sia stata già contestata la insussistenza nella udienza di convalida del trattenimento e che siano state in quella sede già disattese dal giudice (le quali possono essere denunciate con ricorso per cassazione avverso il provvedimento di convalida), a meno che non si deducano circostanze sopravvenute suscettibili di incidere ab origine sulla legittimità del trattenimento o comunque non note e non prese esplicitamente in considerazione nell'udienza di convalida ( Cass. sez. I pen, sent. 21.5.2025, n. 19063 ).
In senso analogo Cass. sez. I pen, sent. 29.5.2025, n. 20178 , secondo cui in sede di convalida della proroga del trattenimento non possono essere fatte valere situazioni che avrebbero dovuto essere allegate, ovvero eccepite in sede di convalida del provvedimento originario, a meno che non si tratti di eventi sopravvenuti che sia stato impossibile far valer originariamente.
15.2 Proroghe successive
È illegittima la seconda proroga del trattenimento a fronte di un’attività dell’Amministrazione che si è esaurita nella mera riproposizione di solleciti alle autorità consolari e alle ambasciate di lasciapassare o richieste di identificazione, senza che la infruttuosità dei primi tentativi abbia condotto a un apprestamento di attività di natura diversa o a un adeguamento degli strumenti adoperati dall’amministrazione alla concreta difficoltà nell’identificazione del trattenuto, risultando gravemente carente il requisito del ragionevole sforzo, indefettibile presupposto perché la seconda proroga possa essere legittimamente concessa. La Corte di cassazione ( sez. I civ., sent. 23.7.2025, n. 20794 ) ha rilevato come, a fronte di tale inadempienza da parte dell’amministrazione, risultasse gravemente carente l’attività di controllo da parte del giudice del merito il quale, a fondamento della decisione, aveva posto il solo riscontro del rapporto di collaborazione in tema di immigrazione illegale con il Marocco; circostanza del tutto inconferente ai fini della decisione e insufficiente, per sé sola, e in assenza di un accertamento concreto e attuale dell’effettiva operatività di tale collaborazione nel singolo caso, nonché della tempestività e dell’efficacia delle iniziative adottate dall’amministrazione procedente, a fondare la decisione di prorogare il trattenimento; non esimendo, infatti, l’adesione a intese bilaterali o la sussistenza di generici rapporti di cooperazione, il giudice del merito da un rigoroso riscontro circa la reale idoneità delle attività svolte.
15.3 Termini per la proroga
La tempestività delle proroghe dei trattenimenti si misura con riferimento alla scadenza del termine oggetto del trattenimento iniziale, o della proroga antecedentemente disposta, e non già con riferimento alla data di adozione dei rispettivi decreti questorili, necessariamente anticipati rispetto alla menzionata scadenza. Nella fattispecie esaminata dalla Corte di cassazione nella sentenza sez. I pen., 29.5.2025, n. 20179 , il termine di scadenza del primo trattenimento disposto l’8 gennaio 2025 andava a scadere il 9 marzo 2025, e la successiva proroga (disposta il 3 marzo 2025) scadeva l’8 maggio 2025, sicché il provvedimento di proroga del 5 maggio 2025 è intervenuto a trattenimento non ancora perento.
16. Trattenimento di richiedenti protezione internazionale
16.1 La domanda pretestuosa (art. 6, comma 3, d.lgs. 142/2015)
La Corte di cassazione, sez. I penale, con sentenza 29.5.2025, n. 20181 , ha ritenuto scevra da evidenti vizi logici la motivazione in ordine alla strumentalità della domanda di protezione internazionale avanzata dal cittadino straniero già trattenuto, nella quale il giudice di merito evidenzia come il medesimo avesse affermato di aver presentato la domanda di protezione internazionale in quanto rimasto privo di altri titoli legittimanti il soggiorno, nonostante il suo arrivo sul territorio da oltre dodici anni e nonostante in questo periodo si fosse dedicato in parte ad attività lavorative in nero e in parte a commettere reati per i quali è stato condannato in via definitiva, risultando peraltro a carico del medesimo numerose segnalazioni di polizia e iscrizioni.
Costituiscono indici rivelatori di strumentalità della domanda di protezione internazionale la mancata presentazione della domanda di protezione internazionale da parte del trattenuto nell’immediatezza del suo arrivo, o l’esplicita dichiarazione di non avvalersi della possibilità di richiedere detta protezione nonostante la precisa informazione in lingua nota, le modalità di ingresso in Italia attraverso una frontiera marina con sottrazione ai controlli della stessa e la determinazione a richiederla solo dopo avere sperimentato la permanenza nel CPR ( Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23921 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23927 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23928 ).
16.2 Procedura accelerata e trattenimento
La Corte ha ribadito in numerose pronunce ( Cass. sez. I pen., sent. 29.5.2025, n. 20178 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23921 ; Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23923 ; Cass. sez. I pen., sent. 10.7.2025, n. 25541 ; Cass. sez. I civ., ord. 1.7.2025, n. 17801 ) che i termini di cui all’art. 28-bis d.lgs. 25/2008 non sono perentori e quindi il loro superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì il riespandersi dell’effetto sospensivo automatico della impugnazione della decisione della Commissione territoriale.
16.3 Cumulo di diversi termini di trattenimento e sospensione
Il termine di trattenimento ex art. 14 d.lgs. 286/1998 resta sospeso in caso di presentazione di domanda di protezione internazionale, se questa è ritenuta pretestuosa, e la persona richiedente protezione viene trattenuta ai sensi dell’art. 6, comma 3, d.lgs. 142/2015, per tutto il tempo in cui ha diritto di restare nel territorio italiano in qualità di richiedente, vale a dire fino alla decisione sulla domanda e, in caso di rigetto, almeno fino alla scadenza del termine per proporre ricorso. Decorso inutilmente tale termine, il trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015 cessa e riprende il decorso del termine di trattenimento ex art. 14 d.lgs. 286/1998 che era stato sospeso. Ai fini della valutazione della tempestività della proroga del trattenimento ex art. 14, quindi, non deve essere computato il periodo di trattenimento ex art. 6 (così Cass. sez. I pen., sent. 26.6.2025, n. 23920 ).
17. Trattenimento nei Centri in Albania
La Corte d’appello di Roma aveva rigettato la richiesta di convalida di un cittadino straniero, trattenuto nel CPR di Gjadër in Albania, osservando che la persona aveva presentato domanda di protezione internazionale e quindi non rientrava più nelle categorie di soggetti individuati dall’art. 3, comma 2, della 1.14/2024 e che possono essere condotti nelle aree di cui all’art. 1, paragrafo 1, lett. c) del Protocollo tra Italia ed Albania. Contro tale decisione insorgevano con ricorso per cassazione il Ministero dell’interno e la questura di Roma, lamentando la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 4 della l. 14/2024 (ratifica del Protocollo tra Italia e Albania), come modificata dal d.l. 37/2025 e dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. 145/2015. In particolare affermavano che le disposizioni citate consentono il trattenimento in Albania anche delle persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi del citato art. 6, quale il cittadino straniero in oggetto che vi era stato trasferito a seguito della emissione nei suoi confronti di un provvedimento di trattenimento in pendenza della procedura di espulsione. Deducevano che il citato art. 3, comma 2, si limita a delineare le categorie di soggetti “trasferibili” nei centri in Albania senza prevedere alcuna delimitazione sui titoli di trattenimento e che, in virtù del richiamo operato dall’art. 4, comma 1, l. 14/2024, devono trovare applicazione su territorio albanese tutte le norme in materia di immigrazione e asilo, ivi compreso dunque l’articolo 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015. La Corte di cassazione, con sentenza sez. I pen., 8.5.2025, n. 17510 , ha ritenuto che le strutture in Albania vadano equiparate, a tutti gli effetti, ai Centri di permanenza per i rimpatri esistenti nel territorio italiano di cui all’art. 14, comma 1, del citato d.lgs. 286/1998, con la conseguenza che è legittimo il trattenimento cd. “secondario” dopo la presentazione della domanda di protezione internazionale.
17.1 Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea
La prima sezione penale della Corte di cassazione ( ord. 29.5.2025, n. 23105 ) ha sottoposto, in via pregiudiziale, alla Corte di giustizia dell’Unione europea i seguenti quesiti, a norma dell’art. 267 TFUE:
- se la direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare e, in particolare, gli artt. 3, 6, 8, 15, 16 ostino all’applicazione di una disciplina interna (art. 3, comma 2, della legge 21 febbraio 2024, n. 14) che consente di condurre nelle aree di cui all’art. 1, par. 1, lett. c), del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’art. 14, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, in assenza di qualunque predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio;
- in caso di risposta negativa a tale questione, se l’art. 9, par. 1, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, osti ad un’applicazione della disciplina interna (legge 21 febbraio 2024, n. 14) che consente di disporre, in ragione del ritenuto carattere strumentale della domanda di protezione, il trattenimento, in una delle aree di cui all’art. 1, par. 1, lett. c), del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, del migrante destinatario di provvedimento di espulsione, che, condotto in queste ultime, abbia presentato tale domanda.
