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Fascicolo 2, Luglio 2021


«Noi siamo convinti che il mondo, anche questo terribile, intricato mondo di oggi, può essere conosciuto, interpretato, trasformato, e messo al servizio dell'uomo, del suo benessere, della sua felicità. La prova per questo obbiettivo è una prova che può riempire degnamente una vita».

(Enrico Berlinguer, 7 giugno 1984, Padova)

Cittadinanza e apolidia

Inaspettatamente numerose si presentano le pronunce dei giudici di merito emesse nel primo quadrimestre dell’anno in corso (gennaio-aprile 2021), soprattutto in riferimento a problemi piuttosto inconsueti in tema di riconoscimento della cittadinanza per discendenza da avi emigrati all’estero.
Ad esse si affiancano altrettanto interessanti pronunce sull’acquisto per elezione e per matrimonio. Non manca ovviamente la giurisprudenza amministrativa sull’acquisto per naturalizzazione né una ulteriore sentenza di merito relativa all’accertamento dell’apolidia.
 
Riconoscimento della cittadinanza per discendenza da avo italiano. a) Riconoscimento della cittadinanza per discendenza da cittadina italiana maritata a uno straniero con conseguente perdita della cittadinanza italiana per matrimonio. Incidenza delle sentenze costituzionali e di legittimità sull’accertamento della mancata perdita e sulla trasmissibilità dello status originario ai figli. b) Riconoscimento della cittadinanza per discendenza da avo italiano da parte di individui residenti in Brasile; richiesta in Italia all’ufficiale italiano di stato civile da parte di un procuratore speciale. Incidenza degli artt. 12 e 17 del d.p.r. 396/2000 e di un parere del Consiglio di Stato. Illegittimità di tale richiesta.
Nel gruppo di pronunce dedicate al ricorrente tema relativo al riconoscimento della cittadinanza per discendenza da avo italiano si inscrive anzitutto un provvedimento che affronta e risolve a favore dell’interessata la consueta, necessaria indagine piuttosto risalente qui relativa ad una cittadina emigrata in Argentina che aveva perso lo status civitatis per matrimonio con un cittadino di quello Stato ( Trib. Cagliari, ord. 2.2.2021 ). Al termine di un minuzioso controllo documentale e di una conseguente ricostruzione dell’albero genealogico il Tribunale, sempre richiamando sia le sentenze costituzionali n. 87/1975 e n. 30/1983 sia quella delle Sezioni Unite n. 4466/2009, dichiara la cittadinanza italiana della ricorrente.
Maggiormente nuova e complessa appare la fattispecie oggetto di domande presentate davanti ad alcuni giudici veneti. Anche in tali occasioni si chiede il riconoscimento per discendenza da avi italiani. Tuttavia questi casi rivelano alcuni caratteri comuni, non altrettanto frequenti. Anzitutto, i ricorsi sono presentati da un procuratore speciale di individui residenti all’estero; per di più, viene pretesa la iscrizione come cittadini sulla base sia di alcune norme del regolamento di stato civile sia di un parere del Consiglio di Stato. In particolare, assumono rilievo l’art. 12, co. 11 del d.p.r. 396/2000, il quale prevede che la trascrizione di un atto può essere domandata da chiunque vi ha interesse, con istanza verbale o con atto redatto per iscritto e trasmesso anche a mezzo posta; e l’art. 17 sulla trasmissione, da parte dell'autorità diplomatica o consolare al competente ufficiale dello stato civile in Italia, degli atti formati all'estero relativi a cittadini italiani. A tali norme si sono aggiunti in momenti diversi la circolare n. K.28.1 dell’8.4.1991 sul riconoscimento del possesso dello status civitatis italiano «ai cittadini stranieri di ceppo italiano» che individua come competente per i residenti all’estero la Rappresentanza consolare italiana corrispondente alle rispettive dimore; nonché il parere del Consiglio di Stato 20.2.2019 relativo al suddetto art. 17, il quale avvalora una prassi amministrativa, che ammette la presentazione diretta, da parte degli interessati, degli atti formati all'estero all'ufficiale dello stato civile competente.
Le varie azioni intentate contro il Ministero dell’interno facevano appunto leva su una interpretazione estensiva di tale parere, tale da consentire anche ai non residenti in Italia di presentare ad un Comune di riferimento (anche per mezzo di un procuratore speciale) un’istanza di trascrizione degli atti funzionali al riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana, così censurando il rifiuto opposto dagli ufficiali di stato civile. Contestualmente, veniva altresì svalutato il peso della circolare citata, affermando la sua natura regolamentare e di conseguenza sotto-ordinata rispetto all’art. 12 sopra citato.
Queste tesi venivano tuttavia ritenute infondate da vari giudici di primo grado. Veniva anzitutto respinta l’eccezione di incompetenza funzionale del tribunale ordinario, formulato dal Ministero dell’interno quale parte resistente, constatando che la domanda non riguardava il riconoscimento della cittadinanza, ma aveva ad oggetto un ordine di trascrizione all’ufficiale dello stato civile relativo a tale cittadinanza sulla base dei documenti prodotti. Nel merito, si insisteva su una lettura del citato parere come riservato a chi fosse già cittadino italiano, pur formulando alcuni dubbi su una pretesa superiorità, affermata dai giudici di Palazzo Spada, del suddetto art. 12 rispetto all’art. 17 ( Trib. Treviso, 22.2.2021 ;   Trib. Vicenza, 25.2.2021 ).
Su questi temi era del resto già intervenuto in precedenza un altro tribunale veneto ( Trib. Padova, 28.10.202 0) anticipando soluzioni analoghe. Ed è proprio in sede di reclamo di quest’ultimo provvedimento che è stato emanato un ancor più ampio provvedimento al riguardo ( App. Venezia, decreto 11.1.2021 ). Esso riprende e sancisce pressoché definitivamente i punti maggiormente rilevanti delle pronunce precedenti. Anzitutto, viene confermata la competenza del tribunale ordinario nei termini sopra riportati. In secondo luogo, al di là della (infelice) qualifica di «norma con valenza sussidiaria» operata dal Consiglio di Stato nei confronti del già citato art. 17, si ribadisce che il parere in esame presuppone il già intervenuto accertamento della cittadinanza italiana e consente quindi al (solo) richiedente che possiede lo status di cittadino di scegliere fra due procedimenti amministrativi. Di conseguenza viene esclusa la incompatibilità di tale atto con la circolare del Ministero dell’interno n. K 28.1 sopra ricordata, non citata né revocata dal Consiglio di Stato. La ratio della circolare risponde infatti all’esigenza concreta di svolgimento di un’istruttoria, necessariamente nel luogo che costituisce il centro degli interessi dell’istante – spesso ivi residente da generazioni – da parte dell’autorità consolare. Decisiva risulta, ai fini appunto della suddetta istruttoria di tali pratiche, la prossimità di tale autorità con l’interessato, a differenza di come potrebbero agire e perciò verificare le autorità operanti in Italia, luogo privo invece di legami con l’interessato, utili a tal fine. Questi poteri istruttori sono del resto espressamente previsti anche dal d.lgs. 3.2.2011, n. 71 su ordinamento e funzioni degli uffici consolari. D’altro canto, l’ufficiale dello stato civile non potrebbe comunque esimersi dall’istruttoria e dovrebbe pur sempre rivolgersi all’autorità consolare. Infine, la questione relativa agli enormi ritardi nella gestione di tali pratiche da parte dei consolati non si risolve creando percorsi privilegiati per chi ha la possibilità di nominare procuratori speciali per presentare le domande direttamente a un comune italiano; sarebbe invece necessario munire di servizi efficienti per tutti i cittadini il consolato della più estesa metropoli del Sud America, ovvero di San Paolo, in uno Stato di forte immigrazione italiana.
Com’è noto ai lettori di queste Rassegne, si tratta però di un problema ormai atavico ancora di incerta soluzione.
 
Acquisto della cittadinanza per elezione.
Tornano a prospettarsi le questioni relative al c.d. acquisto della cittadinanza per elezione, disciplinato dall’art. 4 della l. 91/1992, successivamente integrato dall’art. 33 del d.l. 21.6.2013, n. 69, conv. nella l. 9.8.2013, n. 98.
Come di consueto, ai giudici è stato chiesto di dichiarare la cittadinanza di individui che, per motivi a loro non imputabili direttamente, non avevano effettuato la dichiarazione di elezione nei termini previsti o non si erano presentati davanti all’ufficiale di stato civile forniti della documentazione necessaria.
Inaspettatamente severa al riguardo si rivela una pronuncia (Trib. Venezia, ord. 4.1.2021), nella quale viene evocato il principio del tempus regit actum di cui all’art. 11 disp. prel. c.c. ai fini di respingere la domanda di un individuo che, per vicende a lui estranee, era venuto a conoscenza della facoltà in esame solo dopo aver compiuto i ventuno anni, facendo valere che tra i suoi diciottesimo e diciannovesimo anni di età non era ancora previsto l’odierno obbligo di comunicazione da parte del suddetto ufficiale. Eppure una prassi giurisprudenziale risalente, precedente all’emanazione delle norme suddette, tendeva a giustificare comunque simili omissioni.
Di diverso tenore si mostrano invece altre due pronunce: nella prima viene giustificata la mancata dichiarazione dell’interessato in base al mancato avviso a causa della irreperibilità dei genitori, dopo aver verificato la sussistenza della nascita e della «effettiva» residenza in Italia ( Trib. Bologna, sent. 9.2.2021 ); nella seconda, si giunge ad un identico risultato al termine di una dettagliata analisi delle fonti anche regolamentari, estese agli obblighi in tema di anagrafe e di richiesta del permesso di soggiorno ( Trib. Milano, ord. 2.3.2021 ).
 
Acquisto della cittadinanza per matrimonio. a) Rigetto della domanda per pretesa sussistenza di comprovati motivi attinenti alla sicurezza della Repubblica; irrilevanza dell’inserimento in una stabile realtà economica. b) Successione nel tempo delle norme sui termini di definizione dei procedimenti e sulla loro applicabilità ai procedimenti in corso.
Come prevedibile, in questo settore compaiono provvedimenti sia del giudice amministrativo sia del giudice ordinario a seconda dell’assenza o presenza del grado di discrezionalità che connota i motivi ostativi contemplati dall’art. 6 della l. n. 91/1992 per l’acquisto della cittadinanza.
Così, da un lato la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di sottolineare ancora una volta che il diniego del Ministero dell’interno fondato su motivi attinenti alla sicurezza della Repubblica (art. 6, co. 1 lett. c) deriva da una valutazione dei servizi preposti che, in virtù del suo carattere riservato, può essere formulata anche in modo sintetico, in particolare quando si tratta di un giudizio di contiguità a movimenti terroristici, al fine di non compromettere attività di intelligence in corso. Né può assumere rilievo lo stabile inserimento nella realtà economica, necessario peraltro ai fini di conservare il titolo di soggiorno. Occorre semmai segnalare che l’istanza era stata presentata nel 2013, le informative al riguardo erano riferibili al 2007, il provvedimento di diniego e il deposito del ricorso al 2015; dunque, nel momento in cui, trascorsi cinque anni dal diniego, può essere ripresentata la domanda ai sensi dell’art. 8, co.1, citato del resto dagli stessi giudici (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 2.3.2021 n. 2546).
Viceversa, il giudice ordinario ( Trib. Milano, ord. 23.3.2021 ) è stato costretto a districarsi di fronte ad un groviglio di norme applicabili ad una altrettanto aggrovigliata fattispecie. Si trattava infatti di verificare i tempi relativi all’acquisto dello status civitatis da parte di un cittadino canadese coniugato con una cittadina italiana originaria del Brasile. Il ricorso traeva origine da una domanda presentata al Ministero dell’interno nel 2018, rimasta inevasa: dunque, allo scadere dei due anni veniva chiesto al giudice di provvedere al relativo riconoscimento ai sensi dell’art. 8, co. 2 nel testo originario. Tuttavia, è poi intervenuto l’art. 14, co. 1 lett. a) del d.l. 4.10.2018, n. 113, conv. nella l. 1°.12.2018, n. 132, il quale da un lato ha abrogato tale norma introducendo un nuovo termine di definizione dei procedimenti di cui all’art. 5 di quarantotto mesi dalla data di presentazione della domanda; dall’altro ha aggiunto che tali disposizioni si applicano ai procedimenti di conferimento della cittadinanza in corso alla data di entrata in vigore del suddetto decreto. Ed ancora: l’art. 4, co. 5 del d.l. 21.10.2020, n. 130, conv. nella l. 18.12.2020, n. 173 ha statuito che il termine di definizione dei procedimenti di cui all’art. 5 (nonché all’art. 9) è fissato in ventiquattro mesi prorogabili fino al massimo di trentasei mesi dalla data di presentazione della domanda.
Di fronte a questa «vera e propria ridda di norme», così giustamente qualificata dal Tribunale stesso, questi compie una minuziosa analisi dell’intera disciplina sopra richiamata anche alla luce dei poteri di istruttoria attribuiti nel tempo ai Prefetti e delinea nel contempo una scansione temporale utile anche per future controversie al riguardo.
Non mancano tuttavia alcune considerazioni finali non solo sulla consapevolezza dell’enorme flusso di richieste in materia, ma anche di critica sulla – passata ed ormai abrogata – estensione delle regole innovative sui termini anche ai procedimenti allora in corso.
 
Acquisto della cittadinanza per naturalizzazione. a) Rigetto a causa di precedenti penali. b) Difetto di motivazione nei confronti di precedenti penali di lieve entità. c) Rigetto a causa di contiguità a movimenti pericolosi per la sicurezza nazionale. d) Rigetto a causa di particolari fattispecie delittuose; esclusione di una lesione di diritti fondamentali.
Il periodo qui in esame non offre significative novità riguardo all’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione. Possono essere segnalate anzitutto due sentenze del Consiglio di Stato che giungono a risultati differenti in due altrettanto diverse fattispecie relative a precedenti condanne dell’interessato.
Nella prima viene condivisa la motivazione sottesa al decreto ministeriale di rigetto dell’istanza e alla conseguente decisione negativa del Tar, fondate su un giudizio di pericolosità sociale dell’istante che traeva origine da una sentenza di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. per i reati di rapina aggravata e lesioni. Viene considerata irrilevante l’intervenuta estinzione del reato in considerazione sia della gravità dei reati suddetti ai fini dell’inserimento nella comunità nazionale sia della differenza tra (semplice) estinzione del reato e riabilitazione (Cons. St., sez. III, sent. 15.1.2021 n. 470).
La seconda decisione riguarda invece un diniego del Ministero fondato su risalenti, lievi condanne per il reato di ricettazione ed una successiva condanna per il reato di furto. In questa occasione i giudici di Palazzo Spada censurano il comportamento del Ministero e la successiva sentenza adesiva del Tar imputando al primo la mancanza di preventive e accurate indagini sulla personalità e sulla condizione sociale dell’istante al fine di chiarire lo «sfondo fattuale» nel quale si inserisce soprattutto l’ultimo episodio. Come di consueto, vengono evocati i criteri relativi alla necessità di appurare, tra l’altro, il possesso di un serio sentimento di italianità che escluda una eventuale richiesta di naturalizzazione mossa solo da fini personali e speculativi. Da qui l’annullamento dell’atto impugnato e la necessità di una nuova valutazione (Cons. St., sez. III, sent. 3.3.2021 n. 1826).
Ad esiti prevedibili giungono poi, come è del resto ovvio, le sentenze di primo grado nelle quali il provvedimento di ministeriale di diniego trae origine dalla contiguità dell’istante a movimenti terroristici o comunque eversivi. A tale proposito vengono ribaditi i noti criteri ormai consolidati relativi alla esigenza di un puro controllo estrinseco e formale da parte del giudice sulle valutazioni attinenti alla sicurezza dello Stato, operate dagli organi preposti. Si tratta d’altro canto di prassi e motivazioni comuni ai casi di acquisto della cittadinanza per matrimonio sopra evidenziati, anche se in questo caso la concessione della cittadinanza è connotata da un maggiore grado di discrezionalità (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 21.4.2021 n. 4666).
A volte tuttavia il giudice amministrativo insiste particolarmente su alcuni aspetti al riguardo, come è testimoniato da una dettagliata decisione relativa a un decreto di rigetto nei confronti di uno straniero presunto responsabile della gestione di un flusso di immigrati clandestini (probabilmente provenienti dai Balcani). Oltre ai consueti principi e criteri sin qui elencati, soprattutto sulla congruità del sintetico obbligo di motivazione, suffragati anche da richiami alle pronunce del Consiglio di Stato, viene correttamente disatteso il motivo di impugnazione relativo ad una pretesa lesione dei diritti fondamentali della persona garantiti a livello costituzionale, comunitario o internazionale sul diritto alla concessione della cittadinanza in questo tipo di fattispecie, sottolineando invece la necessità di una previa valutazione politico-amministrativa. Non appare invece più evocabile l’ulteriore argomento relativo alla irrevocabilità dello status civitatis, a seguito dell’introduzione nella l. 91/1992 del nuovo (e contestato) art. 10-bis (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 17.3.2021 n. 3226).
 
Accertamento dell’apolidia.
La decisione qui rilevante concerne una richiesta di accertamento dell’apolidia da parte di una persona nata da padre apolide e da madre bosniaca, che tuttavia non aveva potuto trasmettere la propria cittadinanza al momento della nascita della figlia a causa delle note vicende della ex Iugoslavia. A sua volta l’istante era madre di due figlie nate in Italia, ma riguardo alle quali non era stata fatta valere la condizione di apolide di fatto della genitrice; il padre risultava anch’esso apolide di fatto al momento della loro nascita, anche se a breve distanza aveva ottenuto la sentenza di accertamento dell’apolidia. Il giudice perciò, dopo aver accertato la condizione della madre dichiarandone l’apolidia ai sensi della Convenzione di New York del 1954, ha riconosciuto la cittadinanza italiana delle figlie ai sensi dell’art. 1, co. 1 lett. b) della l. 91/1992. Il carattere retroattivo
di tale riconoscimento è stato suffragato anche dall’adesione dell’Italia alla Convenzione di New York del 1961 sulla riduzione dei casi di apolidia, pur nella consapevolezza degli identici esiti cui erano già arrivate le nostre norme in tema di cittadinanza in epoca anteriore alla ratifica di tale Convenzione (  Trib. Roma, ord. 16.2.2021 ).

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