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Fascicolo 1, Marzo 2021


La patria, Aztlàn
(...)
Una ferita aperta lunga 1.950 miglia / che divide un pueblo, una cultura,
scorre lungo il mio corpo, / pianta pali di recinzione nella mia carne,
mi lacera mi lacera /  me raja me raja
Questa è la mia casa / questa sottile linea di / filo spinato.
Ma la pelle della terra non ha cuciture. / Il mare non può essere chiuso in un recinto,
el mar non si ferma ai confini. / Per mostrare all'uomo bianco cosa pensava della sua 
arroganza / Yemaya ha rovesciato con un soffio la rete metallica.
(...)
(Gloria Anzaldùa, Terre di confine. La frontera, Bari, Palomar Edizioni, 2000)

Cittadinanza e apolidia

Nell’ultimo quadrimestre dell’anno trascorso (settembre-dicembre 2020) risalta una pronuncia della Corte di cassazione sulla revoca della cittadinanza acquistata per matrimonio, a seguito della pronuncia di nullità relativa a quest’ultimo, così come una sentenza del Tar sul ritiro del decreto presidenziale di concessione della cittadinanza per naturalizzazione, a causa di una condanna del funzionario competente per la falsificazione della relativa indagine istruttoria.
Non mancano le consuete, severe pronunce dei giudici amministrativi sull’ampiezza della valutazione discrezionale del Ministero dell’interno per questo procedimento di acquisto della cittadinanza. A tale proposito, si è ritenuto opportuno esaminare qui anche una sentenza del Consiglio di Stato emessa nel mese di agosto. Viceversa, si ricorda, per scrupolo di completezza che una decisione della Corte di cassazione, sez. I, 7.9.2020 n. 18610, in tema di impossibilità della prestazione del giuramento di fedeltà alla Repubblica per i detenuti, è già stata riportata nella precedente Rassegna, fasc. 3/2020. Assai rilevante risulta poi una piuttosto inusuale condanna della Pubblica Amministrazione al risarcimento dei danni derivanti dalla tardiva concessione della cittadinanza, ad opera della Corte di cassazione. Riguardo infine all’accertamento dell’apolidia, si segnala un caso in cui la relativa domanda era stata presentata dall’amministratore di sostegno dell’interessata.
 
Acquisto della cittadinanza per matrimonio. a) Sentenza di nullità del matrimonio con cittadino italiano intervenuta successivamente all’attribuzione della cittadinanza italiana. Conseguente revoca di tale attribuzione. Irrilevanza dei termini preclusivi riferibili esclusivamente ai casi di rigetto per la sussistenza di motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica. Consapevolezza dei motivi di nullità da parte del coniuge di origine straniera. Esclusione della deroga agli effetti retroattivi della revoca. b) Rigetto dell’istanza per pretesa mancanza del certificato di conoscenza della lingua italiana. Inoltro del certificato in un momento successivo. Sua irrilevanza ai fini del rigetto per il Ministero. Accertamento dell’acquisto della cittadinanza da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria
Introduce un elemento di novità nel panorama giurisprudenziale al riguardo l’oggetto di una controversia decisa dalla Corte Suprema (Cass., sez. I, sent. 11.11.2020. n. 25441). Essa traeva infatti origine dal ricorso presentato da una cittadina di origine russa che aveva acquistato la cittadinanza italiana per matrimonio nel 2007. Tuttavia il Ministero dell’interno aveva disposto nel 2011 la revoca dello status civitatis a seguito di una sentenza del Tribunale di Milano che aveva accertato la nullità del matrimonio stesso. Nel procedimento che ne seguiva, dapprima il Tribunale di Venezia, con una sentenza parziale del 2016 negava effetto al decreto ministeriale di revoca ritenendo che, ai fini dell’art. 5 della l. n. 91/1992, è sufficiente che il matrimonio «sia in essere» nel momento in cui la cittadinanza è concessa, restando irrilevanti gli eventi relativi al vincolo coniugale intervenuti posteriormente. Viceversa, la successiva sentenza resa dalla Corte d’appello di Venezia nel 2018, dopo aver constatato il passaggio in giudicato della suddetta pronuncia di nullità del matrimonio, dichiarava che quest’ultima impediva alla fattispecie sottostante di produrre gli effetti iniziali.
Dal canto suo, la Corte di cassazione, richiamando alcuni precedenti piuttosto risalenti, ricorda preliminarmente che l’acquisto della cittadinanza c.d. iuris communicatione non costituisce una automatica conseguenza del matrimonio, in presenza dei requisiti richiesti dalla legge, in quanto postula il necessario intervento del Ministero dell’interno, non solo per accertare il concorso dei requisiti previsti, ma anche ai fini della valutazione discrezionale relativa alla sussistenza di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.
A fronte poi di uno specifico motivo di ricorso fondato sulla scadenza dei termini previsti dall’art. 8 co. 2 della legge sulla cittadinanza per il rigetto dell’istanza relativa a questo procedimento di acquisto, il Supremo Collegio afferma che, al di là dell’intervenuta abrogazione (in verità, parziale) di tale norma, il decreto ministeriale di diniego della cittadinanza è previsto per le sole cause ostative e non pure per l’accertamento della insussistenza dei requisiti positivi richiesti. Dunque, il provvedimento amministrativo di revoca è pronunciabile indipendentemente da tali termini, dato che si limita alla constatazione della mancanza di uno o più elementi costitutivi della fattispecie, in difetto dei quali neppure può dirsi effettivamente sorto l’obbligo dell’autorità di pronunciarsi entro il termine previsto (che del resto, nella specie, era stato rispettato).
D’altra parte, ad avviso della Corte, dall’esame della sentenza del Tribunale di Milano emerge che il matrimonio era stato dichiarato nullo ai sensi dell’art. 122, co. 3, n. 1, c.c. per fatti e comportamenti preesistenti al medesimo, ignoti al marito ma imputabili alla moglie e dunque da lei conosciuti. La constatazione della malafede di quest’ultima esclude l’operatività della deroga alla regola generale sulla retroattività della pronuncia di nullità prevista dall’art. 128 c.c. per il matrimonio putativo, dovendosi dunque ritenere il matrimonio in questione nullo fin dalla sua origine. Da qui la possibilità per la Pubblica Amministrazione di procedere all’annullamento d’ufficio (in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990), del decreto di cittadinanza.
Certamente più lineare si presenta la fattispecie sottoposta alla decisione di un altro giudice ordinario, in riferimento ad un ulteriore caso di una pretesa mancanza di esibizione del necessario certificato linguistico, previsto dal (nuovo) art. 9-bis, co. 1 della l. n. 91/1992 (cfr. ad es. questa Rassegna, fasc. 2/2019). In particolare, di fronte alla mancata attribuzione della cittadinanza italiana per la mancata allegazione del suddetto certificato alla domanda iniziale, il giudice (Trib. Torino, ord. 19.10.2020, in Banca dati DeJure) ne ha anzitutto constatato l’invio in un momento successivo, ovvero a titolo di integrazione della domanda stessa, avendo la ricorrente interpretato la comunicazione di rigetto di tale domanda, a causa appunto della mancata attestazione del livello di conoscenza della lingua italiana, come una comunicazione di preavviso di rigetto. Di qui muove l’accertamento del Tribunale del possesso, da parte della ricorrente, di tutti i requisiti di cui agli artt. 5 e 9-bis della 1. n. 91/1992 per il riconoscimento della cittadinanza italiana, in particolare di quelli attinenti al matrimonio con un cittadino italiano, alla residenza in Italia nei due anni successivi ad esso nonché al possesso di un certificato di conoscenza della lingua italiana di livello B1. Quindi il Tribunale ritiene di essere chiamato nella specie a verificare la sussistenza del «diritto sostanziale» della ricorrente a vedersi riconosciuta la cittadinanza italiana, restando irrilevante ogni valutazione ulteriore e diversa. Del resto, il documento con cui all’attrice è stato comunicato il rigetto della domanda costituisce un atto amministrativo e non un c.d. preavviso di rigetto dato che l’Amministrazione non ha mutato la propria decisione malgrado il successivo inoltro dell’atto mancante. Ne segue la dichiarazione dello status civitatis.
Occorre tuttavia sottolineare che dal contenuto di questa ordinanza non appare alcun cenno alla pur necessaria assenza delle cause ostative previste dall’art. 6 della legge sulla cittadinanza, con specifico riguardo alla altrettanto indispensabile valutazione della Pubblica Amministrazione sulla insussistenza di eventuali, comprovati motivi attinenti alla sicurezza della Repubblica di cui all’art. 6 co. 1, lett. c. Tale giudizio non può essere eluso dall’autorità giudiziaria ordinaria, come d’altronde veniva rilevato anche dalla sentenza della Cassazione analizzata in precedenza.
 
Acquisto della cittadinanza per naturalizzazione. a) Revoca del decreto di cittadinanza, non ancora notificato, a causa di omessa istruttoria da parte del funzionario competente. Possibile reiterazione dell’istanza. b) Rigetto a causa di precedenti penali e della loro omessa dichiarazione. Irrilevanza della sopraggiunta estinzione dei medesimi. c) Diversi effetti dell’estinzione e della riabilitazione. d) Precedenti penali risalenti e differenza tra il giudizio di pericolosità e quello di non adeguatezza all’inserimento nella comunità statale. e) Contiguità a movimenti pericolosi per la sicurezza nazionale. Preminenza della valutazione dei servizi di intelligence rispetto a quelle di tenore contrario effettuate dalla questura e dalla prefettura. Carattere riservato e insindacabilità della prima. f) Requisiti per la capacità reddituale e sua variabilità nel tempo. g) Condanna della Pubblica Amministrazione al risarcimento dei danni derivanti dalla tardiva concessione della cittadinanza
Anche nell’ambito dei procedimenti di acquisto della cittadinanza per naturalizzazione è dato riscontrare – curiosamente – nel periodo qui analizzato una fattispecie che trae spunto da un atto di revoca della cittadinanza italiana. In questo caso si trattava però di un decreto di concessione emesso dal Presidente della Repubblica non ancora notificato all’interessato. Tale provvedimento veniva fatto successivamente ritirare ad opera del Ministero dell’interno, a seguito dell’emergere di un rilevante «vizio dell’istruttoria esperita sulla pratica di cittadinanza», non altrimenti sanabile, e sostituito con un provvedimento di rigetto dell’istanza. Una simile inversione era da ascrivere al successivo instaurarsi di un procedimento penale a carico di un funzionario della prefettura, poi condannato come responsabile delle irregolarità, in particolare per la carenza di qualsiasi istruttoria, che avevano consentito la concessione della cittadinanza italiana anche ad altri individui. A tutto ciò conseguiva un decreto ministeriale di rigetto tout court della cittadinanza italiana, neppure preceduto dalla fase del preavviso, pur prevista dall'art. 10-bis della l. 241/1990, poiché «l’interessato era venuto comunque a conoscenza del diniego» (ma non risulta in quale fase) e «le sue osservazioni non avrebbero potuto determinare una diversa decisione dell’Amministrazione». Questo provvedimento di rifiuto veniva ovviamente impugnato dal richiedente.
Malgrado la constatazione della totale estraneità dell’interessato alla vicenda penalmente rilevante, il giudice amministrativo (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 4.9.2020 n. 9340) sottolinea non solo che quest’ultimo ha taciuto su una pregressa condanna penale, peraltro oggetto di successiva riabilitazione, ma soprattutto che, proprio a causa delle irregolarità poi sanzionate, l’iter concernente il rilascio della cittadinanza italiana è risultato seriamente compromesso sia dal mancato svolgimento di accertamento sui precedenti penali dell’istante sia dalla mancata considerazione del parere sfavorevole reso dalla questura e dalla prefettura sia dalla mancata richiesta di aggiornamento del casellario giudiziale nonché dalla mancata richiesta di aggiornamento reddituale e dall’assenza di timbro di accettazione della prefettura sull’istanza. Inevitabile quindi il rigetto del ricorso. Resta tuttavia da sottolineare che, nella parte finale della decisione, il Tar afferma la possibilità di reiterare l’istanza, al fine di riattivare il potere valutativo da parte dell’Amministrazione, una volta decorsi i cinque anni previsti dall’art. 8 co. 1 della l. n. 91/1992, richiamando ancora una volta sul punto Cons. St., sez. III, sent. 29.3.2019 n. 2102 (in questa Rassegna, fasc. 1/2020). Si tratta di un’apertura impropria, acriticamente mutuata dal Consiglio di Stato, nella decisione suddetta, dalla relativa sentenza appellata, e già accolta da Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 27.11.2019 n. 13614 (ibidem). Tale norma prevede infatti una simile facoltà esclusivamente per i casi di rigetto dell’istanza nel procedimento di acquisto per matrimonio.
Sempre in tema di rilevanza di precedenti condanne penali nessuno stupore desta invece un’altra pronuncia dei giudici di Palazzo Spada (Cons. St., sez. III, sent. 16.11.2020 n. 7036) sulla rilevanza delle condanne penali a carico dell’istante ai fini della valutazione discrezionale da parte del Ministero dell’interno. Oltre a un reato di tipo contravvenzionale l’interessato era stato via via condannato per rissa, calunnia, guida in stato di ebrezza, oltraggio a pubblico ufficiale. Questa pronuncia richiama ancora una volta alcuni punti fondamentali del procedimento, più volte enunciati: dalla valutazione ampiamente discrezionale del Ministero, che si traduce in un apprezzamento di opportunità circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale, avendo anche riguardo alle sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall’appartenenza alla comunità stessa, al limitato sindacato del giudice che non può spingersi al di là della verifica di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole, alla irrilevanza della sopravvenuta estinzione dei reati, poiché la cessazione degli effetti penali del reato non esclude la valutazione del fatto medesimo sul piano amministrativo, e così via.
I differenti piani della suddetta cessazione degli effetti penali sono ripresi anche dai giudici amministrativi di prime cure (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 10.11.2020 n. 11612), i quali, da un lato, in questa occasione vi comparano gli effetti della riabilitazione e, dall’altro, nel ricordare che la delicata valutazione in ordine alla effettiva e complessiva integrazione dello straniero nella società è anche ispirata allo scopo di proteggere il particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra lo Stato e i propri cittadini, cita (inaspettatamente) la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 2 marzo 2010, in causa C-135/08, nel celebre caso Rottmann.
Sui medesimi problemi, pur se più specificamente attinenti a condanne penali assai risalenti (guida senza patente e persistente utilizzazione di nomi fittizi), si sofferma un’altra decisione di segno negativo che distingue tra il giudizio di pericolosità, che potrebbe comportare anche la revoca del titolo di soggiorno, e quello di non adeguatezza ad uno stabile inserimento nella comunità nazionale, in mancanza di una condotta irreprensibile, possibile fonte di allarme sociale, quale è la violazione di norme poste a presidio della sicurezza nonché l’uso di alias (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 17.12.2020 n. 13629).
Assai complesse appaiono invece le motivazioni che inducono i giudici di Palazzo Spada a giustificare il rifiuto di concessione della cittadinanza, opposto a un medico specializzato e apprezzato nel suo ambiente e fondato su motivi concernenti la sicurezza della Repubblica (Cons. St., sez. III, sent. 31.8.2020 n. 5326). Singolare appare anzitutto il contenuto della pronuncia in esame, metà della quale è dedicata alla trascrizione dei dettagliati motivi di appello, presentati dal ricorrente contro la precedente decisione negativa del Tar. In essi si contestava, con una indiscutibile ricchezza di dati, la fondatezza di alcune note riservate del Ministero dell’interno che deducevano la pericolosità del richiedente da una sua contiguità con movimenti fondamentalisti musulmani, nonché dall’arresto per tali ragioni del fratello in Israele. Tutto ciò veniva disposto malgrado le ottime relazioni fornite al riguardo dalla questura e dalla prefettura locali, entrambe le quali evidenziavano, tra le varie attività meritorie dell’istante, il contributo offerto in campo sociale verso la propria comunità di fede musulmana, finalizzato alla totale e rapida integrazione degli immigrati nella società italiana. Muovendo da queste premesse, il Consiglio di Stato, nel respingere il ricorso, non può che ribadire, con estremo rigore e dovizia di argomentazioni, le due ben note linee direttrici enucleate a questo proposito. Anzitutto, quella relativa all’amplissima discrezionalità, informata anche a criteri di «precauzione di profilo oggettivo» e di cautela che caratterizza il provvedimento di concessione della cittadinanza italiana per naturalizzazione: esso infatti attribuisce definitivamente uno status che comporta rilevantissime conseguenze per il patrimonio giuridico del richiedente e sui suoi diritti all’interno dello Stato, ma contestualmente può comportare conseguenze altrettanto rilevanti, «anche gravemente perniciose per l’interesse nazionale, in caso di infelice concessione». In secondo luogo, viene confermato ed enfatizzato l’assunto secondo il quale la posizione soggettiva del richiedente ha consistenza di “affievolito” interesse legittimo; per di più, la stessa Costituzione distingue talora fra i diritti del cittadino e i diritti generalmente riconosciti a chiunque, come risulta dal confronto, ad esempio, tra gli artt. 16, 17 e 18 con gli artt. 15 e 19 (affermazione, quest’ultima, che potrebbe dar adito a discussioni sulla base del c.d. diritto vivente). In conclusione, vengono condivisi i risultati non tanto della verifica istruttoria svolta dalle autorità locali di pubblica sicurezza (prefetto e questore), ma piuttosto di quella affidata agli organismi specificamente preposti ai servizi di sicurezza dello Stato, che invece hanno evidenziato possibili criticità, con la consentita riservatezza e dunque non soggetta ai pieni canoni di trasparenza che debbono caratterizzare l’attività amministrativa ordinaria.
A titolo di completezza, può essere poi citata una pronuncia che affronta l’usuale tema della capacità reddituale (Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 22.10.2020 n. 10750). Merita di essere segnalato al riguardo che, nel respingere il ricorso per mancanza della suddetta capacità al momento (invero, assai risalente) dell’istanza per la concessione della cittadinanza, anche in questa occasione si invita il ricorrente a reiterare la domanda, senza peraltro far cenno alla norma in precedenza dibattuta (v. Tar Lazio, sez. I-ter, sent. 4.9.2020 n. 9340, commentata poco sopra).
Occorre infine ricordare, per il suo aspetto inconsueto, una pronuncia di legittimità relativa ad una condanna ai danni procurati dal Ministero degli affari esteri ad una cittadina straniera, esclusa dalle graduatorie permanenti per il reclutamento del personale insegnante a causa della tardiva concessione della cittadinanza italiana, anche a causa di un primo provvedimento di diniego del Ministero dell’interno, poi ritirato (Cass., sez. I, sent. 20.10.2020 n. 22802). Anche se la presente decisione è incentrata su un vizio di natura processuale che comporta l’inammissibilità del ricorso presentato dal MAE (effettivamente, non responsabile della vicenda), rileva comunque il contenuto della precedente sentenza della Corte d’appello di Roma, la quale aveva a sua volta condiviso il contenuto della decisione del Tribunale sul c.d. danno da perdita di chance, subìto dall’interessata in quanto costretta rivolgersi – vittoriosamente – al giudice amministrativo contro l’iniziale diniego del Ministero dell’interno.
 
Accertamento dell’apolidia
La pronuncia maggiormente rilevante a questo proposito riguarda una giovane rom affetta da gravi problemi psico-fisici, tali da richiedere un amministratore di sostegno: ed è proprio quest’ultimo a richiedere infatti l’accertamento dell’apolidia all’autorità giudiziaria ordinaria. In una dettagliata decisione, il giudice (Trib. Bologna, ord. 24.10.2020, in Banca dati DeJure) esamina le travagliate vicende dell’interessata, abbandonata a sé stessa in un campo rom e in seguito trasferita in una casa di accoglienza. Vengono altresì valutate le difficoltà di reperimento di attestazioni anagrafiche, anche a causa della morte della madre, utili a individuare con esattezza il possesso di una cittadinanza pregressa almeno da parte di quest’ultima. Tuttavia, ad avviso del Tribunale che richiama un noto orientamento della Corte di cassazione, dalla sostanziale assimilazione della condizione della persona che chiede l’accertamento dello status di apolide a quella dello straniero che richiede la protezione internazionale discende l’equiparazione dei due regimi probatori. Dunque, l’onere della prova deve ritenersi in questo caso attenuato, configurando un potere ufficioso del giudice di chiedere informazioni alle autorità dello Stato italiano o dello Stato di origine o dello Stato verso il quale può ravvisarsi un collegamento significativo con il richiedente; occorre inoltre una valutazione complessiva della situazione sostanziale. L’ineliminabile incertezza sullo status civitatis della madre, probabilmente anch’essa priva di cittadinanza, conduce perciò alla dichiarazione di apolidia nei confronti della figlia. Si noti che quest’ultima era nata in Italia e quindi in grado di acquistare la cittadinanza italiana iure soli per nascita se l’apolidia della madre avesse potuto essere accertata in tempo, come si era invece verificato nella controversia decisa dal Trib. Brescia, ord. 15.7.2020 (in questa Rassegna, fasc. 3/2020; ivi, per maggiore precisione sulla presente scansione temporale, v. anche Trib. Bologna, ord. 13.9.2020).

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