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Fascicolo 2, Luglio 2020


Questa è un'altra delle cose degli immigranti (rifugiati, emigranti, viaggiatori): non possono sfuggire alla loro storia più di quanto voi possiate perdere la vostra ombra.

(Zadie Smith, «Denti bianchi», Mondadori, 2000) 

Osservatorio italiano

Rassegna delle leggi, dei regolamenti e dei decreti statali
 
Proroga dell’esclusione dei cittadini extraUE dall’autocertificazione
L’art. 3, co. 1 del decreto-legge 30.12.2019, n. 162 (convertito con modificazioni dalla l. 28.2.2020, n. 8) proroga al 31 dicembre 2020 l’esclusione dei cittadini dei Paesi terzi dalle norme sull’autocertificazione.
 
Aggiornamento dei costi per i rimpatri degli stranieri irregolarmente soggiornanti assunti illegalmente
Il costo medio del rimpatrio di cui all’art. 3, co. 1, del decreto del Ministro dell’interno n. 151 del 2018, fissato per l’anno 2018 in euro 1.398,00, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto 31.12.2020 del Ministero dell’interno (pubblicato in G.U. Serie Generale n. 54 del 3.3.2020) è determinato in aggiornamento, per l’anno 2020, in euro 1.971,00.
Si ricorda che l’art. 1, co. 2, del d.lgs. 16.7.2012, n. 109, rimette ad un decreto del Ministro dell’interno, adottato di concerto con i Ministri della giustizia, dell’economia e delle finanze e del lavoro e delle politiche sociali, la determinazione del costo medio del rimpatrio dei cittadini stranieri, sulla cui base commisurare la sanzione amministrativa accessoria di cui all’art. 22, co. 12-ter, del decreto legislativo 25.7.1998, n. 286. Si tratta dunque del costo medio di rimpatrio del lavoratore straniero assunto illegalmente dal datore di lavoro nel caso dei reati di impiego illegale previsti e puniti dall’art. 22, co. 12 e 12-bis d.lgs. n. 286/1998.
 
La chiusura delle frontiere interne ed esterne per motivi sanitari durante lo stato di emergenza di rilevanza nazionale a causa della pandemia da Coronavirus
Per effetto della chiusura delle frontiere fino al 2 giugno 2020 sono stati bloccati gli ingressi anche temporanei nel territorio dello Stato sia degli italiani nel mondo, sia dei cittadini UE, che anche per brevi ingressi per lavoro sono stati sempre e comunque sottoposti dai d.p.c.m. a regime di sorveglianza sanitaria e a misure quarantenarie, come hanno previsto gli artt. 5 e 6 decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 26 aprile 2020.
Ciò ha comportato la sospensione anche di tutti gli altri trasferimenti, incluse le esecuzioni di ogni provvedimento italiano ed europeo di trasferimento degli stranieri da e per altri Stati UE ritenuti competenti a esaminare le domande di protezione internazionale e gli accompagnamenti alla frontiera per effetto di provvedimenti di respingimento o di espulsione.
 
Proroghe e deroghe alle procedure amministrative e giudiziarie in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza durante lo stato di emergenza di rilevanza nazionale a seguito della pandemia da Coronavirus
La proclamazione dello stato di emergenza nazionale a seguito della pandemia da Coronavirus ha portato numerosi effetti nelle procedure amministrative e giudiziarie in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza.
1) La chiusura degli uffici pubblici a causa delle esigenze di distanziamento interpersonale per contenere la pandemia ha comportato l’esigenza di prevedere con i decreti-legge emergenziali il differimento dei termini previsti dalle norme vigenti per il rilascio, il rinnovo e la conversione di vari documenti necessari per l’ingresso. Così, l’art. 103, co. 2-quater d.l. n. 18/2020 proroga al 31 agosto 2020: le autorizzazioni al soggiorno agli stranieri extraUE in possesso di titoli di soggiorno rilasciati da altri Stati UE (cui all’art. 5, co. 7 d.lgs. n. 286/1998); i titoli di viaggio per titolari di status di rifugiato o protezione sussidiaria (di cui all’art. 24 d.lgs. n. 251/2007); i nulla osta al lavoro stagionale, al ricongiungimento familiare e nei particolari lavori previsti negli artt. 27 ss. d. lgs. n. 286/1998.
2) Più in generale per le medesime ragioni l’art. 103, co. 1, d.l. n. 18/2020, come convertito dalla l. n. 27/2020, stabilisce che i procedimenti amministrativi (che riguardano, dunque, anche gli stranieri) pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data sono sospesi fino al 15 maggio 2020 (il precedente termine del 15 aprile 2020 è stato infatti esteso al mese successivo ai sensi dell’art. 37, d.l. n. 23/2020) e che rincominceranno a decorrere da detto giorno.
Pertanto, soltanto dal 16 maggio 2020 le questure inizieranno a esaminare i procedimenti concernenti le domande pendenti di rilascio, rinnovo o conversione dei permessi di soggiorno e delle carte di soggiorno e da tale data decorreranno nuovamente i termini per la presentazione delle domande di primo rilascio del permesso di soggiorno (che normalmente sarebbero di 8 giorni lavorativi dall’ingresso). Ciò potrebbe avere conseguenze rilevanti anche per l’esame e le decisioni sulle domande di protezione internazionale da parte delle competenti Commissioni territoriali, con innegabili conseguenze per l’effettivo accesso al diritto di asilo, che così pare altrettanto rinviato.
3) l’art. 78, co. 3-sexies, d.l. n. 18/2020, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 27/2020 ha prorogato sino al 31 dicembre 2020 la validità dei soli permessi di soggiorno per lavoro stagionale, rilasciati ai sensi del d.lgs. n. 286/1998 e in scadenza tra il 23 febbraio e il 31 maggio 2020, il che riguarda i soli permessi di soggiorno rilasciati in relazione al lavoro stagionale nei settori della agricoltura e della pesca, mentre ben difficilmente potrebbe riguardare il lavoro stagionale nelle attività turistiche che per ora sono sospese. Questa proroga consentirà di accedere ad altri lavori stagionali in agricoltura e potrebbe contenere l’irregolarità del soggiorno e lo sfruttamento dei lavoratori.
4) Sono stati prorogati anche la validità dei vari titoli di soggiorno e i termini per la presentazione delle domande di rilasci, rinnovo e conversione dei permessi di soggiorno.
Infatti in base all’art. 103, co. 2-quater, d.l. n. 18/2020, introdotto con l. n. 27/2020, tutti i permessi di soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi conservano la loro validità fino al 31 agosto 2020.
Rispetto all’art. 103, co. 2, d.l. n. 18/2020 nella versione precedente alla sua conversione (il quale specificava che i permessi da ritenersi rinnovati sino al 15 giugno 2020 erano quelli scaduti o in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 15 aprile 2020), il testo convertito disciplina nello specifico i permessi di soggiorno con una nuova disposizione (il co. 2-quater) ma non indica la data entro cui i devono essere scaduti i permessi la cui validità viene postergata ex lege. Pertanto, la proroga al 31 agosto 2020 sembra riguardare tutti i permessi di soggiorno, a prescindere da quando siano scaduti, e dunque sia quelli scaduti prima del 31 gennaio 2020, sia quelli scaduti dal 16 aprile 2020.
L’art. 103, co. 2-quinques ribadisce che «Le disposizioni di cui al comma 2-quater si applicano anche ai permessi di soggiorno di cui agli articoli 22, 24, 26, 30, 39-bis e 39-bis.1 del decreto legislativo 25.7.1998, n. 286», cioè ai permessi di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, lavoro stagionale per settori altri da quello agricolo e della pesca, lavoro autonomo, motivi famigliari, studio e ricerca.
Pertanto, il rinnovo del permesso di soggiorno scaduto potrà essere richiesto a partire dal 1 settembre 2020. Trattandosi di proroga ex lege, gli stranieri extraUE possono lavorare o stipulare contratti di lavoro e dal 1 luglio rinnovare l’iscrizione al SSN.
Dal combinato disposto degli art. 103, co. 2-quater lett. a) e 2-quinquies risulta che sono prorogati fino al 31 agosto 2020 i termini per la presentazione delle domande di conversione di tutti i tipi di permessi di soggiorno.
 
La dichiarazione dei porti italiani come “non sicuri” durante la pandemia e le misure emergenziali per l’accoglienza e la sorveglianza sanitaria degli stranieri salvati e sbarcati
Con decreto 7.4.2020 dei Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della salute e dell’interno si stabilisce che «per l’intero periodo di durata dell’emergenza sanitaria nazionale derivante dalla diffusione del virus COVID-19 i porti italiani non assicurano i requisiti necessari per la classificazione e definizione di Place of Safety (“luogo sicuro”)». In assenza di questa condizione il Ministero dell’interno non può consentire lo sbarco. La norma riguarda «i casi di soccorso effettuati da parte di unità navali battenti bandiera straniera al di fuori dell’area SAR italiana». Le sole eccezioni dovrebbero essere soltanto le imbarcazioni soccorse dalla Marina italiana.
Il decreto menziona soltanto la nozione di “luogo sicuro” in virtù di quanto previsto dalla Convenzione di Amburgo, e dunque esso non esclude né può escludere la possibilità di approdo nei porti italiani (e i conseguenti obblighi di accoglienza in capo allo Stato italiano) in virtù degli obblighi internazionali gravanti sull’Italia, tra cui in particolare gli artt. 2, 3, 5 CEDU e art. 4 prot. n. 4 addizionale alla CEDU. Del resto, il decreto non prevede alcun tipo di divieto all’ingresso nelle acque territoriali italiane, né stabilisce alcuna sanzione nei confronti delle navi battenti bandiera straniera che abbiano eseguito salvataggi in mare al di fuori della “area SAR” italiana.
Questo decreto dà una qualificazione unilaterale alla situazione di tutti i porti italiani alla luce dello stato di emergenza nazionale in corso e per tutta la durata dello stesso, cioè fino alla fine di luglio 2020; tuttavia nel diritto internazionale la nozione di «porto sicuro» va applicata in modo flessibile nel tempo e nello spazio, secondo le circostanze del singolo caso concreto. Infatti la Convenzione di Amburgo del 1979 prevede obblighi di cooperazione in buona fede al fine di individuare un porto sicuro con tempestività rispetto alle concrete circostanze di fatto o tenendo conto di eventuali situazioni di distress in cui si trova l’imbarcazione, delle condizioni meteomarine e della condizione personale dei naufraghi. Occorre insomma sempre verificare se il luogo più prossimo allo sbarco dei naufraghi sia quello che consente di garantire effettivamente la tutela sostanziale e formale dei diritti delle persone.
Tuttavia subito dopo il primo decreto ne è stato emesso un secondo (decreto del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 187 del 12 aprile 2020) che esclude alcun respingimento illegittimo dei salvati in mare; predispone procedure speciali per consentire al Ministero dell’interno, anche con l’aiuto della Croce rossa, di non far gravare l’accoglienza dei nuovi venuti sui sistemi socio-sanitari delle Regioni di approdo, già messi a durissima prova dalla pandemia; dispone misure di sorveglianza sanitaria e quarantena per gli stranieri salvati.
Ciò pare costituire un equilibrio ragionevole capace di conciliare le inderogabili esigenze della tutela della salute di tutti (stranieri, militari e operatori delle forze di polizia inclusi) con quelle, altrettanto inderogabili, della tutela dei diritti alla incolumità fisica individuale, a non subire trattamenti inumani e degradanti (diritto riconosciuto come espressamente inderogabile anche in situazione emergenziale in base all’art. 15 CEDU) e di accedere al territorio italiano per fruire del diritto di asilo garantito dall’art. 10, co. 3 Cost., dei quali è titolare ogni straniero salvato in mare in ottemperanza agli obblighi internazionali.
Preoccupano tuttavia le forme di attuazione: allorché sia imposta la sorveglianza sanitaria sulle navi anziché in Centri di accoglienza il dubbio è che si configurino come misure restrittive della libertà personale, il che richiederebbe almeno una convalida giurisdizionale.
 
L’allargamento ai richiedenti asilo dei posti dei Centri afferenti al SIPROIMI
L’art. 86-bis, co. 1, d.l. n. 18/2020, come convertito dalla legge n. 27/2020, stabilisce che gli enti locali titolari dei progetti SIPROMI che erano in scadenza al 31 dicembre 2019 e sono già stati prorogati fino al 30 giugno 2020, nonché quelli in scadenza il 30 giugno 2020 che hanno presentato domanda di proroga sono autorizzati alla prosecuzione dei progetti in essere fino al 31 dicembre 2020.
L’art. 86-bis, co. 2, stabilisce che possono rimanere nei progetti SIPROIMI, nei Centri governativi di prima accoglienza e nei CAS fino al 31 luglio 2020 i titolari di protezione internazionale ed umanitaria, i richiedenti asilo ed i minori stranieri non accompagnati anche dopo il compimento del diciottesimo anno di età, per i quali sono venute meno le condizioni di permanenza nelle medesime strutture previste dalle disposizioni vigenti.
Non sono pertanto ammesse revoche o cessazioni delle misure d’accoglienza fino al 31 luglio 2020, anche se le persone che ne usufruiscono hanno perso i requisiti per la permanenza nelle strutture.
L’art. 86-bis, co. 3, stabilisce che in caso di disponibilità di posti nelle strutture di accoglienza afferenti al SIPROMI possono essere accolti fino al 31 luglio 2020 anche i titolari di protezione umanitaria ed i richiedenti la protezione internazionale che si trovano sottoposti alla misura di quarantena precauzionale per aver avuto contatti stretti con casi confermati di COVID-19 o per essere entrati nel territorio dello Stato dall’estero ed essere sottoposti al divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per essere risultati positivi al virus. La medesima misura è stata poi prorogata fino al 31 gennaio 2021 dall’art. 16 d.l. n. 34/2020, il che, come si spiegherà più oltre a proposito della emersione dei rapporti di lavoro irregolari, pare una implicita smentita pratica del nuovo sistema di accoglienza distinto tra titolari di protezione e richiedenti asilo che era stato invece introdotto dal d.l. n. 113/2018 abrogando il previgente SPRAR.
Infine l’art. 86-bis co. 3 stabilisce che in caso di disponibilità di posti nelle strutture di accoglienza afferenti al SIPROIMI possono essere accolte fino al 31 luglio 2020 anche persone in stato di necessità, senza peraltro indicare che si deve trattare di stranieri, il che consentirebbe l’accesso anche a persone italiane in strutture ideate e finanziate per l’accoglienza di asilanti stranieri.
L’occasione dello stato di emergenza avrebbe potuto essere utile a ripensare tutta la configurazione del sistema di accoglienza, sui quali da tempo vi sono dubbi di legittimità costituzionale ed europea e invece pare che abbia prodotto soltanto misure di profilassi interne ai Centri per prevenire il contagio tra gli ospiti e con gli operatori e forse inadeguate per Centri molto affollati, il che ha perciò richiesto soprattutto molti spostamenti degli ospiti da un Centro all’altro.
 
Rassegna delle circolari e delle direttive delle amministrazioni statali
Cittadini di Paesi terzi
Asilo
 
Aspetti operativi delle procedure accelerate di esame delle domande di protezione internazionale
Con la circolare n. 2464 del 13.1.2020 della Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno si dà seguito alle circolari prot. n. 150380 e 0138656, rispettivamente del 20.11.2019 e del 18.10.2019, nell’esame procedurale e sostanziale delle nuove norme indicate in oggetto, relative alle procedure accelerate, si coglie l’occasione per un’analisi congiunta degli istituti maggiormente rilevanti nella quotidianità operativa degli Uffici di Polizia (uffici di polizia di frontiera e questure), qualificati come autorità competenti a ricevere la domanda (ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 25/2008), e titolari di un obbligo informativo (ai sensi degli artt. 10, 10-bis e 26 del d.lgs. n. 25/2008).
Nell’analizzare il sistema connesso alle decisioni di rigetto di cui all’art. 32 del d.lgs. n. 25/2008, si evidenzia, anche in relazione alle nuove procedure accelerate, il regime sancito dall’art. 28-ter del d.lgs. n. 25/2008 (domanda manifestamente infondata), nonché le conseguenze sull’efficacia esecutiva dei provvedimenti impugnati (decisioni di rigetto, provvedimenti di inammissibilità etc).
Si riflette anche sul regime di impugnazione di tali provvedimenti ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25/2008 e sulla conseguente decorrenza dell’obbligo per lo straniero di lasciare il territorio nazionale a seguito degli eventuali dinieghi, su cui si basano i successivi provvedimenti finalizzati al rimpatrio (espulsione, partenza volontaria, trattenimento ex art. 13 e 14 TUI, etc,).
  1. Circa l’autorità competenti a ricevere la domanda di protezione internazionale si ricorda che in base al combinato disposto degli artt. 3 e 26 d.lgs. n. 25/2008 l’ufficio di polizia di frontiera e la questura sono competenti a ricevere la domanda.
  2. Circa la titolarità dell’obbligo informativo si ricorda che l’art. 10 d.lgs. n. 25/2008 prevede che all’atto della presentazione della domanda l’ufficio di polizia competente a riceverla informi il richiedente della procedura da seguire, dei suoi diritti e doveri durante il procedimento e dei tempi e mezzi a sua disposizione per corredare la domanda degli elementi utili all’esame; a tal fine, consegna al richiedente l’opuscolo informativo di cui al comma 2 (opuscolo appena riformato dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo). Viene altresì disposto che il medesimo ufficio informi il richiedente che, laddove proveniente da un Paese di origine considerato sicuro ai sensi dell’art. 2-bis, la domanda potrà essere rigettata ex art. 9, co. 2-bis.
L’articolo prosegue incaricando la Commissione nazionale per il diritto di asilo di redigere un opuscolo informativo che illustri: 1) le fasi della procedura per il riconoscimento, comprese le conseguenze dell’allontanamento ingiustificato dai Centri; 2) i principali diritti e doveri del richiedente durante la sua permanenza in Italia; 3) le prestazioni sanitarie e di accoglienza e le modalità per riceverle; 4) l’indirizzo ed il recapito telefonico dell’UNHCR e delle principali organizzazioni di tutela dei richiedenti protezione internazionale e 4) l’elenco dei Paesi designati di origine sicuri.
Tale ultimo obbligo informativo si aggiunge alla compiuta informazione che gli stranieri debbono ricevere in relazione agli obblighi derivanti dai regolamenti (UE) n. 603/2013 (Eurodac) e n. 604/2013 (Dublino III).
Si ricorda così che l’art. 29 del regolamento (UE) n. 603/2013 che istituisce la Banca Dati «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali e la conseguente efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013, stabilisce che lo Stato membro deve provvedere ad informare gli stranieri richiedenti protezione internazionale, gli stranieri che siano fermati nell’attraversamento irregolare via terra, mare o aria della frontiera e gli stranieri sorpresi in posizione irregolare all’interno del territorio nazionale di tutti i loro diritti in relazione all’attività di rilevamento delle impronte ed al trattamento dei dati.
Occorre, pertanto, fornire agli stranieri un’organica informazione in merito alle varie situazioni in cui essi possano trovarsi:
1) sull’attività di rilevamento delle impronte;
2) sul diritto di richiedere protezione internazionale;
3) sull’elenco dei Paesi sicuri, rendendo edotto chi risulti proveniente da tali Paesi che, in assenza di prove che attestino una situazione soggettiva particolare, fondata su gravi motivi di natura personale, che integri un profilo di rischio individuale, la sua domanda potrà essere rigettata per manifesta infondatezza. A tale ultimo fine, si fa riferimento al modulo informativo trasmesso con la circolare n. 150380 del 20.11.2019.
Per quanto riguarda l’informazione di cui al punto 1 e 2, si comunica che è in corso di stampa in italiano e in altre 11 lingue (inglese, francese, arabo, spagnolo, amarico, bengalese, curdo-kurmanji, farsi, somalo, tigrino e urdu) il manuale informativo di cui all’art. 10, co. 2 del d.lgs. n. 25/2008, nonché dell’art. 15 del d.p.r. n. 21/2015, predisposto dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo con la collaborazione dell’UNHCR. Nelle more della sua distribuzione si allegano i PDF della versione in italiano, arabo, inglese, francese, spagnolo e farsi. Tale opuscolo, insieme, eventualmente, agli allegati da X a XIII del regolamento di attuazione n. 118/2014 (Scaricabili nelle diverse lingue al seguente link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32014RO118), in relazione alla loro categoria di appartenenza, si ritiene che debba essere consegnato agli interessati per la completa informazione, all’atto del rilevamento delle impronte digitali, nel rispetto delle statuizioni regolamentari unionali, direttamente applicabili in ambito nazionale. Si allega a tal fine un’informativa aggiornata relativa ai regolamenti (UE) n. 603/2013 e n. 604/2013 da far sottoscrivere agli stranieri.
Si prescrive di verificare sempre che tali informative, che rivestono particolare rilevanza (in quanto previste non solo dalla normativa nazionale citata, ma da norme regolamentari europee direttamente applicabili) siano portate a conoscenza dei destinatari in modo semplice e comprensibile e che gli stessi abbiano effettivamente compreso la procedura di tutela del diritto di asilo, la finalità della rilevazione delle impronte digitali e i diritti loro spettanti, anche con il supporto dei mediatori culturali e linguistici. Una particolare attenzione andrà rivolta nei confronti dei minori stranieri non accompagnati (consegnando a tutti i minori l’allegato XI al regolamento di attuazione n. 118/2014), coinvolgendo i tutori, qualora già nominati dal Tribunale dei minorenni competente.
A tale scopo è stato previsto un modulo ricognitivo unico delle attività e delle informazioni fornite da far sottoscrivere agli stranieri nelle differenti situazioni.
Rimangono vigenti le disposizioni impartite dalle precedenti circolari in materia di identificazione e rimpatrio sostituendo i moduli in allegato 2 e 3 a quelli della circolare n. 300/C/2003/85/P/10.2.3 del 14 gennaio 2003, che disciplina gli aspetti applicativi del regolamento «Eurodac», ed il modulo di cui all’allegato 2 della circolare n. 30918 del 17 settembre 2015 sulle attività da espletare presso i luoghi di sbarco.
III. Circa l’immediata esecutività dei provvedimenti di rigetto si ricorda che l’art. 32, co. 4, del d.lgs. n. 25/2008 contempla l’obbligo per il richiedente asilo di lasciare il territorio nazionale a decorrere dalla scadenza del termine per l’impugnazione, nelle seguenti ipotesi:
1) in caso di rigetto della domanda, qualora non sussistano i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale fissati dal decreto legislativo 19.11.2007, n. 251, o ricorra una delle cause di cessazione o esclusione dalla protezione internazionale previste dal medesimo decreto legislativo;
2) in caso di rigetto della domanda per manifesta infondatezza;
3) in caso di inammissibilità della domanda.
Il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all’estero, e può essere depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite di una Rappresentanza diplomatica o consolare italiana secondo le modalità previste dal comma 2 dell’art. 35-bis.
Tali termini sono dimezzati:
1) nei casi di manifesta infondatezza della domanda ex art. 28-ter del d.lgs. n. 25/2008;
2) qualora nei confronti del ricorrente sia stato adottato un provvedimento di trattenimento ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 142/2015.
In tali casi il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale deve intendersi, quindi, validamente adottato solo allorquando siano spirati detti termini senza che il soggetto abbia presentato ricorso.
Con il deposito del ricorso la sospensiva dell’atto impugnato è automatica a meno che non ricorra una delle ipotesi previste dall’art. 35-bis, co. 3, del d.lgs. n. 25/2008, ossia:
1) qualora lo straniero sia trattenuto in un CPR o nei Centri di cui all’art. 10-ter del TUI;
2) in caso di provvedimento di inammissibilità della domanda adottato ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 25/2008;
3) in caso di manifesta infondatezza della domanda ex art. 28-ter del d.lgs. n. 25/2008;
4) se la domanda è presentata dopo che il richiedente sia stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i controlli alla frontiera, ovvero in condizioni di soggiorno illegale, al solo scopo di impedire l’adozione o l’esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento.
In tali ultimi casi, pertanto, la proposizione del ricorso non sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento, ma vi è sempre la possibilità per il ricorrente di richiedere un provvedimento giudiziale di sospensione che andrà deciso secondo la procedura e la tempistica di cui all’art. 35-bis, co. 4, del d.lgs. n. 25/2008.
In merito a tale ultima tempistica, si ritiene che, decorsi i termini previsti dal comma 4 dell’art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008 senza che sia intervenuta la decisione del giudice, possano legittimamente essere adottati i provvedimenti di allontanamento dalle autorità competenti, stante l’assoggettamento degli stessi alle procedure ed alle tutele ordinarie previste per tali provvedimenti dalla normativa vigente, compresa la tutela cautelare di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 150/2011, riguardante le «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18.6.2009, n. 69» che, all’art. l8, disciplina i procedimenti «delle controversie in materia di espulsione di cittadini di Stati che non sono membri dell’Unione europea».
La nota 14 della circolare ricorda che in base alla normativa vigente il decreto prefettizio è immediatamente esecutivo, tuttavia l’art. 5 del d.lgs. n. 150/2011 ammette la possibilità di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, «… in caso di pericolo imminente di un danno grave e irreparabile …». In tale materia il legislatore nazionale ha sostituito il regime processuale preesistente, mutuato dal modello camerale regolato dagli artt. 737 e ss. del codice di procedura civile con la riconduzione al rito sommario di cognizione che è stata effettuata «in virtù dei caratteri di semplificazione della trattazione e dell’istruzione della causa» e dal «sicuro incremento di garanzie difensive rispetto alla disciplina previgente …» (dalla relazione tecnica della riforma del 2011).
Inoltre, si precisa che nei casi previsti dall’art. 35-bis, co. 5 (inammissibilità per domanda reiterata e domanda presentata da soggetti sottoposti a procedimenti penali per gravi reati) e in caso di domanda reiterata ai sensi dell’art. 29-bis (presentata durante l’esecuzione di un provvedimento di allontanamento) la proposizione del ricorso o dell’istanza cautelare non sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego. Tali ultime ipotesi costituiscono, infatti, deroghe al diritto del richiedente protezione internazionale a permanere sul territorio dello Stato membro durante la valutazione della sua istanza.
In relazione a tale ultima problematica si ritiene di precisare che il legislatore nazionale, introducendo un nuovo articolo 29-bis nel decreto legislativo n. 25/2008, ha previsto che la domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale si deve presumere presentata allo scopo di impedire l’esecuzione di tale provvedimento e pertanto non deve essere esaminata, conformemente alla previsione unionale dell’art. 41 della direttiva 2013/32/UE.
Successivamente, la legge di conversione del decreto-legge, n. 132/2018, ha emendato le definizioni previste dall’articolo 2 del decreto legislativo 28.1.2008, n. 25, col fine di definire, anche nell’ordinamento interno, il concetto di «domanda reiterata», presente alla lettera g) dell’art. 2 della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, e mai recepito espressamente. La legge di conversione ha, quindi, a sua volta, definito il concetto di «domanda reiterata» contenuta nel decreto legge n. 113/2018, chiarendo il perimetro di operatività anche del caso, rilevante per la quotidianità operativa delle questure, in cui la domanda viene considerata inammissibile e non si procede all’esame della stessa.
Più precisamente, nell’ipotesi in cui lo straniero presenti una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’allontanamento imminente dal territorio nazionale (nuovo art. 29-bis del d.lgs. n. 25/2008), il legislatore ha ritenuto far operare una presunzione legale di inammissibilità, diretta a contrastare il ricorso strumentale alla domanda di protezione ed impedire l’interruzione del procedimento espulsivo. In virtù del nuovo dettato normativo, una «domanda reiterata», quindi, presentata o manifestata, durante il procedimento espulsivo deve considerarsi “inammissibile”, in quanto avanzata al solo fine di impedire o ritardare l’esecuzione dell’espulsione, indipendentemente dagli elementi rappresentati dall’interessato. In tale ambito, non v’è un meccanismo di emissione di un provvedimento né di carattere dichiarativo né costitutivo a carico delle questure.
Si è specificato invece che, in aderenza al dettato unionale, la norma era stata costruita prevedendo un meccanismo di operatività ex lege dell’inammissibilità di cui gli organi di polizia dovevano dare solo comunicazione all’interessato. La richiamata presunzione legale, infatti, è stata intesa come automaticamente operativa con la sussistenza di due condizioni, una oggettiva (che sia una domanda presentata o manifestata dopo una decisione definitiva su una domanda precedente), l’altra temporale (che sia presentata dopo che sia iniziato il procedimento espulsivo).
Nella nota 17 della circolare si ricorda che per conseguenza, nelle indicazioni operative diramate agli uffici territoriali con la nota n. 400/A/2019/12.214.18.2, prot, n. 10380, datata 18.1.2019 (pp. 10-11), è stato chiarito che, ai fini dell’applicazione della norma, il provvedimento di allontanamento doveva ritenersi immediatamente esecutivo dal momento della sua adozione. In tale ottica si è ritenuto che potessero integrare tale condizione temporale tutte le differenti fasi e modalità secondo cui è previsto possa articolarsi l’esecuzione del provvedimento di espulsione (accompagnamento coattivo, trattenimento e misure alternative, partenza volontaria ed anche, quindi, l’esecuzione dell’intimazione dell’ordine).
Sul punto si chiarisce che il modello informativo consegnato dalle questure allo straniero al fine di renderlo edotto dell’operare dell’inammissibilità ex lege non è una «dichiarazione di inammissibilità», che, come noto, afferisce ad un’attività provvedimentale della pubblica amministrazione. La natura di «atto informativo» è stata già chiarita dalla medesima Direzione centrale nelle istruzioni operative inviate alle questure e appare confermata da recente giurisprudenza che attribuisce allo stesso un carattere interlocutorio (si citano in proposito la decisione del Tribunale di Caltanissetta, sezione specializzata in materia di immigrazione e protezione internazionale n. cron. 1372/2019 del 25.6.2019, RG n. 623/2019 e sent. Tar Friuli Venezia Giulia del 15.11.2013 n. 594).
Diversa è la questione se, come richiesto dall’art. 2, co. 1, secondo capoverso, della legge n. 241 del 90, in tutti i casi di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda vi sia comunque l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di adottare un provvedimento espresso, anche se semplificato. In tal caso appare evidente che tale tipo di attività provvedimentale sia svolta dall’autorità competente a trattare le richieste di protezione internazionale, ovvero le Commissioni territoriali a cui il modulo di informazione all’interessato viene trasmesso attraverso il sistema Vestanet.
In ogni caso si afferma che sia pacifico che in tali casi l’esecuzione del rimpatrio non si debba arrestare, atteso che lo straniero non ha comunque diritto a permanere sul territorio nazionale, ai sensi dell’art. 7, co. 2, lett. d) del d.lgs. n. 25/2008.
 
La rimodulazione delle condizioni di appalto per i Centri di accoglienza
La circolare 4.2.2020 del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno riferisce il parere dell’Autorità nazionale anticorruzione concernente alcuni aspetti del nuovo schema di capitolato di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento dei Centri di prima accoglienza previsti dal d.l. 30 ottobre 1995, n. 451, convertito dalla l. 29 dicembre 1995, n. 563, dagli artt. 9 e 11 del d.lgs. 18.8.2015, n. 142, nonché dei Centri di cui agli artt. 10-ter e 14 del d.lgs. 25.7.1998, n. 286 e successive modifiche e integrazioni, con cui si deciso di ritoccare alcuni criteri tecnici per l’attribuzione di risorse al sistema di prima accoglienza per richiedenti asilo (CAS).
Non si modifica il Capitolato adottato nel 2019, che ha ridotto da 35 a 19-26 euro il rimborso per ogni migrante ospitato nelle strutture di accoglienza, ma di una rimodulazione entro i margini dallo stesso consentiti, per migliorare la risposta del mercato nelle successive gare da bandire.
La circolare consente ai prefetti, nel caso di mancate presentazioni di offerte ad una gara, di ricorrere alla procedura negoziata senza bando. Le prefetture, così, «possono individuare alcuni operatori economici da consultare, selezionando l’offerta migliore» e se si verifica che un prezzo d’asta è sottostimato possono variare le singole voci che compongono il costo medio.
Si consente anche al migrante di accedere ad un servizio di assistenza sanitaria complementare da porre a carico dell’appaltatore, che può essere rimborsato a parte rispetto al prezzo pro capite al giorno posti a base di gara ed i costi possono crescere anche per la necessità di aumentare il personale di vigilanza nei Centri a seguito di danneggiamenti.
L’aumento può essere previsto anche per adeguare la cifra relativa all’affitto degli immobili.
 
Interventi di prevenzione della diffusione del virus COVID-19 nell’ambito del sistema di accoglienza
Varie circolari hanno prescritto misure per prevenire le diffusione del virus COVID-19 nel sistema di accoglienza per gli asilanti.
Anzitutto con circolare prot. 0005587 del 5.3.2020 del Ministero dell’interno - Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione - Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo si prescrive agli enti gestori dei Centri di assicurare l’adozione di tutte le iniziative necessarie all’applicazione delle prescrizioni di carattere igienico-sanitario, spiegandole agli stranieri anche con l’ausilio dei mediatori linguistico-culturali e di mettere a disposizione degli ospiti materiali igienizzanti.
Poi con la circolare del 18.3.2020 del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno si approfondiscono alcuni aspetti concernenti anche le responsabilità degli enti gestori dei Centri di accoglienza.
1) Si ricorda la necessità che gli spostamenti dai Centri, se lo straniero non è sottoposto a più stringente sorveglianza sanitaria o isolamento fiduciario o di permanenza domiciliare, siano effettuati soltanto per stringenti e comprovate esigenze primarie non rinviabili.
2) A causa dell’emergenza sanitaria si consente di restare nei Centri anche a coloro che non ne avevano più diritto.
3) si raccomanda di individuare appositi spazi nei Centri in cui fare permanere eventuali ospiti contagiati.
4) si prescrive di assicurare le distanze interpersonale tra gli ospiti anche nell’erogazione dei pasti e negli spostamenti dentro ogni Centro e di evitare ogni assembramento e a tal fine si garantisce ai prefetti il decongestionamento dei Centri più affollati mediante eventuale redistribuzione presso altri Centri.
5) si prescrive agli enti gestori di dare precise informazioni agli ospiti stranieri circa le prescrizioni sanitarie anche mediante l’apposito opuscolo predisposto dall’OIM.
6) si consente agli enti gestori l’acquisto di dispositivi individuali di protezione da fornire agli ospiti, le cui spese sono rendicontate separatamente.
Con circolare del 1.4.2020 del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno si sottolinea la necessità di assicurare nelle strutture di accoglienza il rigoroso rispetto delle misure di contenimento della diffusione del virus previste a livello nazionale, onde evitare l’esposizione ai rischi di contagio per i migranti accolti e per gli operatori, nonché di generare situazioni di allarme sociale dovute al mancato rispetto, da parte dei primi, dell’obbligo di rimanere all’interno delle rispettive strutture.
Se è ribadita anche la necessità di accertare che i medesimi non presentino patologie infettive ed in particolare sintomi riconducibili al virus COVID-19 e perciò si prescrive che essi siano sottoposti prioritariamente al previsto screening da parte delle competenti autorità sanitarie, e successivamente siano applicate le misure di sorveglianza sanitaria e di isolamento fiduciario per un periodo di quattordici giorni.
Solo al termine di tale periodo e sempre che non siano emersi casi di positività al virus, i migranti potranno, ove ritenuto necessario, essere trasferiti in altra struttura di accoglienza, previo rilascio di idonea certificazione sanitaria.
Per gli stranieri in accoglienza, si ricorda che gli enti gestori, con l’ausilio dei mediatori culturali, devono impartire ampia ed aggiornata informativa sui rischi della diffusione del virus, sulle prescrizioni anche igienico-sanitarie da adottare, sul distanziamento all’interno dei Centri, sulle vigenti rigorose limitazioni degli spostamenti e, nei casi in cui siano in atto le più stringenti misure previste per i casi di isolamento fiduciario o di quarantena, sull’esigenza del loro assoluto rispetto.
Validi ausili informativi sono stati predisposti dall’Organizzazione Internazionale Migranti (OIM) sulla pagina https://italy.iom.int/sites/default/files/news-documents/Leafletl OMCovid 19.pdf e dall’UNHCR alla pagina https://coronavirus.jumamap.corn/it_it/, che fornisce informazioni anche per i più ampi aspetti giuridici di interesse per i richiedenti asilo. Sempre in considerazione della preminente esigenza di impedire gli spostamenti sul territorio, e sino al termine delle misure connesse all’emergenza in atto, dovrà essere garantita e monitorata la prosecuzione dell’accoglienza anche a favore di coloro che non hanno più titolo a permanere nei Centri.
Si richiama altresì l’attenzione sulla necessità di individuare spazi all’interno dei Centri, o strutture apposite, da destinare, in caso di necessità, all’applicazione delle misure della sorveglianza sanitaria e isolamento fiduciario o permanenza domiciliare, anche ricorrendo al potere di requisizione, previsto dall’art. 6, co. 7 e 8, del decreto-legge n. 18 del 17.3.2020.
Si ribadisce, inoltre, la necessità di assicurare che nell’ambito dei Centri vengano adottate le necessarie misure di carattere igienico-sanitario e di prevenzione, nonché evitate forme di particolare concentrazione di ospiti.
 
Espulsioni
Interventi di prevenzione della diffusione del virus COVID-19 nell’ambito dei Centri di permanenza per il rimpatrio
Varie circolari hanno dato istruzioni per regolare la vita all’interno dei Centri di permanenza per il rimpatrio durante lo stato di emergenza nazionale causato dalla pandemia del Coronavirus.
Poi la circolare 26.3.2020 del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno evidenzia l’importanza di effettuare nei confronti delle persone trattenute nei Centri di permanenza per il rimpatrio un costante monitoraggio delle condizioni di salute di ciascuno per individuare tempestivamente eventuali sintomatologie da COVID-19 e, nei casi sospetti, interessare le competenti autorità sanitarie per gli accertamenti del caso.
È altresì necessario assicurare ai trattenuti una idonea dotazione di materiale per la cura dell’igiene ed impartita un’attenta informazione sugli accorgimenti da adottare per prevenire il contagio del virus, garantendo la massima cura dei servizi di pulizia di tutti gli ambienti, sia di alloggio che di servizio.
Nell’eventualità di nuovi ingressi, si rileva l’importanza di verificare se, come previsto dal vigente regolamento unico recante criteri per l’organizzazione dei CPR, è stata effettuata la visita medica preliminare e se è stata esclusa la sussistenza di sintomatologie da COVID-19. In ogni caso, compatibilmente con le attuali disponibilità di posti, è opportuno collocare i soggetti in alloggi separati per un periodo di almeno 14 giorni;
tutti i colloqui con soggetti esterni dovranno avvenire mantenendo una distanza di almeno 2 metri e, ove possibile, prima dell’ingresso i visitatori dovranno essere sottoposti al rilevamento della temperatura corporea.
Nei casi di accertata necessità ai prefetti si consente di disporre che, fermo restando il divieto di detenere negli alloggi i telefoni cellulari, le persone trattenute possano mantenere contatti telefonici con i congiunti che, in relazione ai vigenti divieti di circolazione, non possono raggiungere la struttura di trattenimento.
Ai maggiori oneri dovuti all’incremento dell’erogazione dei servizi di accoglienza si potrà provvedere con la stipula di appositi atti aggiuntivi alle convenzioni attualmente in corso.
Ai prefetti si raccomanda di adottare ogni ulteriore misura ritenuta utile, anche in raccordo con le Autorità sanitarie territoriali, al fine di rafforzare le misure di prevenzione all’interno dei Centri.
 
Soggiorno
 
Chiusura temporanea degli uffici immigrazione delle questure a causa dell’emergenza CPOVID-19
Con circolare n. 20359 del 9.3.2020 della Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è stata disposta la chiusura temporanea al pubblico di tutti gli Uffici immigrazione delle questure a seguito delle misure di distanziamento sociale imposte a seguito dello stato di emergenza per la pandemia da Coronavirus e dalle connesse proroghe di validità dei titoli di soggiorno in scadenza.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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