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Fascicolo 3, Novembre 2017


«Quante volte si è detto il mondo deperisce. Quante volte si è detto il mondo fa naufragio.
Dovremmo misurare meglio le parole: ché il mondo deperisce eppure ingrassa; e mentre naufraga galleggia.
È questa la fatica a cui siamo vocati: sostenere un doppio sguardo, capace di fissare in faccia la rovina
e assieme la lamina di sole che accende ogni mattina»

(Franco Marcoaldi, Il tempo ormai breve, Torino, Einaudi, 2008)

Editoriale

Il diritto degli stranieri è sempre più un diritto speciale. L’approvazione del c.d. decreto Minniti-Orlando ha esteso tale specialità anche al processo, soprattutto a quello in materia di protezione internazionale, che risulta radicalmente modificato. Un processo che era già peculiare, soprattutto per le difficoltà nell’accertamento dei presupposti della protezione internazionale che rendono determinanti le dichiarazioni del richiedente e necessario un dovere di cooperazione dell’autorità giurisdizionale. La peculiarità è stata ora trasformata in specialità: la soppressione del secondo grado di giudizio, la previsione eventuale dell’ascolto del ricorrente e l’introduzione della videoregistrazione del colloquio sono ulteriori tasselli di una specialità sempre più pervasiva.
Anche nel godimento dei diritti fondamentali, per definizione applicabili a chiunque senza discriminazioni, esistono differenze, talvolta profonde, tra cittadini e stranieri. La libertà personale, consacrata come inviolabile all’art. 13, co. 1, ha visto proprio nel diritto degli stranieri l’applicazione di nuove forme e di nuovi luoghi di limitazione. Si è così materializzata la detenzione amministrativa, nel tempo variamente denominata nella forma ma analoga nella sostanza, con l’attribuzione al giudice di pace della competenza a convalidare i trattenimenti e i provvedimenti di accompagnamento coattivo alla frontiera. La rilevanza di questa competenza è ben evidenziata dalla ricerca condotta dall’Osservatorio sulla giurisprudenza in materia di immigrazione del giudice di pace – Lexilium, del quale pubblichiamo in questo numero una sintesi dei rapporti relativi al 2015.
L’avvento della c.d. crisi dei migranti e l’adozione della ricollocazione come strumento di attuazione della solidarietà tra gli Stati europei ha predeterminato una nuova forma di detenzione amministrativa, quella dei c.d. centri di crisi, gli hotspots, caratterizzati da un’incerta base giuridica sia a livello di Unione europea sia a livello nazionale. Incertezza che permane anche dopo l’introduzione dell’art. 10 ter al d.lgs. 286/1998 ad opera dell’art. 17 della legge 46/17, come emerge dal saggio di Carmela Leone pubblico in questo numero.
Gli hotspots sono stati fortemente voluti dalla Commissione europea e dagli altri Stati membri affinché l’Italia ottemperasse ad un obbligo da anni presente nella normativa europea, quello dell’identificazione dei migranti irregolari e richiedenti asilo (si veda a questo riguardo il saggio di Valeria Ferraris in questo numero e anche quello di Dario Belluccio sul diritto a ricevere una tempestiva e adeguata informazione sulla possibilità di richiedere protezione internazionale). Né è derivato un aumento dei richiedenti protezione internazionale identificati e trattenuti in Italia che avrebbe dovuto trovare compensazione nella ricollocazione con la redistribuzione dei cittadini in evidente bisogno di protezione internazionale tra i vari Stati dell’Unione secondo un sistema di quote. Come noto, invece, la ricollocazione non ha prodotto i risultati sperati, con alcuni Stati membri che si sono opposti ad essa non solo impugnando le decisioni di fronte alla Corte di giustizia ma anche rifiutandosi di accogliere la quota di richiedenti protezione che sarebbe loro spettata. Il risultato tangibile della ricollocazione non è la redistribuzione dei richiedenti protezione internazionale, ma l’ottemperanza all’obbligo d’identificazione e trattenimento dei migranti irregolari che giungono in Italia e in Grecia e che tendenzialmente dovrebbero rimanerci. Questo, combinato con i requisiti di eleggibilità alla ricollocazione ai quali sfuggono la maggioranza dei richiedenti protezione nel nostro Paese, ha determinato un aumento netto dei richiedenti protezione internazionale rispetto ai quali l’Italia risulta come Stato competente per l’esame della domanda.
Aumento delle domande, aumento dei bisogni di accoglienza, aumento dei ricorsi, con la prosecuzione degli sbarchi, soprattutto in Italia. È In questo contesto si inserisce il pacchetto di riforme del Sistema europeo comune di asilo, presentato dalla Commissione e in corso di esame di fronte al Consiglio e al Parlamento europeo. La c.d. crisi dei migranti, tutt’altro che conclusa, ha reso plasticamente evidenti tutte le debolezze della politica d’immigrazione e asilo dell’Unione. Una politica debole in un’Europa debole, come mai non lo è stata nei suoi sessant’anni appena compiuti. I Governi stentano a trovare quella coesione necessaria per concordare misure che siano almeno potenzialmente in grado di governare i flussi, invece che di subirli, nonostante che l’immigrazione, che è fenomeno di dimensioni internazionali, appaia essere uno dei terreni privilegiati di azione dell’Unione che, in virtù del principio di sussidiarietà, deve agire laddove l’Unione sia il soggetto più idoneo a perseguire un determinato obiettivo in ragione anche della portata e degli effetti della misura che si vuole adottare.
Il fallimento conclamato del sistema Dublino avrebbe richiesto una radicale revisione dei criteri sui quali è basato accettando ciò che è evidente: l’area di libera circolazione delle persone non è conciliabile con misure rigide di divieto dei movimenti secondari. Al contrario, invece, la riforma del Sistema europeo comune di asilo rischia persino di aggravare le storture e le inefficienze del sistema europeo. Essa infatti conferma l’impianto di fondo del sistema Dublino, non ne modifica se non in modo marginale i criteri e rafforza le misure sanzionatorie in caso di loro elusione, enfatizzate dalle corrispondenti previsioni nelle proposte di modifica della direttiva procedure e accoglienza. Esse inoltre prevedono l’obbligo d’introdurre a livello nazionale le nozioni di “Paese sicuro”, al fine di dichiarare l’inammissibilità delle domande o l’applicazione di procedure accelerate. Dopo quasi un anno dalla presentazione delle proposte, le divisioni all’interno del Consiglio sono ancora molte e il destino del pacchetto asilo è ancora molto incerto.
Su altri fronti invece i Governi hanno mostrato una ben più ampia coesione. In particolare il fronte è compatto nell’approvazione e nella promozione delle misure di contrasto degli arrivi irregolari, inclusi i richiedenti asilo come previsto nella dichiarazione UE-Turchia. Una misura questa qualificata dalla stessa Commissione come “temporanea e straordinaria”, ma che invece i Governi paiono intenzionati a replicare in altre aeree di provenienza dei flussi migratori, in particolare quelle interessate dalla c.d. rotta del Mediterraneo centrale. È noto che il Governo italiano con un Memorandum del 2 febbraio 2017 ha rianimato il moribondo accordo di amicizia e partenariato concluso con la Libia nel 2008 e insieme all’Unione sta investendo ingenti risorse affinché le guardie di costiera e di frontiera libiche non solo collaborino al contenimento delle partenze ma anche provvedano esse stesse alla ricerca e al soccorso in mare di chi sciaguratamente ne abbia bisogno, così da evitare quel contatto con navi e autorità di un Paese europeo che non potrebbero sottrarsi all’obbligo di portare le persone nel porto sicuro più vicino, verosimilmente quello italiano. Contemporaneamente varie sono le attività di finanziamento e sostegno dei Paesi di transito al Sud della Libia, affinché i migranti siano fermati prima, Per evitare l’applicazione degli obblighi di ricerca, di soccorso e del principio di non-refoulement si agisce affinché le persone non arrivino: contenimento dei flussi, restrizioni alle partenze, intervento da parte degli stessi Paesi di transito così da azzerare il contatto ed evitare l’instaurarsi di una giurisdizione e, dunque, di una responsabilità sul piano interno e internazionale. Persone bloccate in transito e rinviate, forse, verso il punto di partenza. Un perverso gioco nel quale non sono i dadi a decidere il destino dell’oca, ma è un’Unione impaurita e incapace “di rispondere ai bisogni umanitari con la solidarietà”, come invece avevano solennemente affermato i Capi di Stato e di Governo a Tampere nel 1999, in tempi che paiono anni-luce lontani da quelli odierni.

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