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Corte di giustizia dell'Unione europea

Protezione internazionale: domanda inammissibile
Nel caso LH (CGUE, C 564/18, 19 marzo 2020), sono stati affrontati alcuni profili relativi alla tutela sostanziale e giurisdizionale del richiedente protezione internazionale in procinto di essere rimpatriato causa domanda inammissibile.

LH, cittadino siriano, aveva raggiunto l’Ungheria attraverso una zona di transito e aveva depositato una domanda di protezione internazionale. Le autorità competenti rigettavano la richiesta e disponevano il rimpatrio di LH. Va detto che le autorità ungheresi non eseguivano alcun esame di merito circa la domanda, dichiarandola inammissibile; ciò, in particolare, perché ritenevano che il richiedente fosse giunto in Ungheria dopo avere attraversato un Paese in cui non sarebbe stato esposto a persecuzioni o al rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione. LH impugnava il provvedimento e il giudice adito rilevava due problemi. Primo: a suo modo di vedere, la normativa interna applicata dalle autorità competenti apparirebbe in contrasto con l’art. 33, par. 2, della direttiva 2013/32, che stabilisce tassativamente in quali casi la domanda del richiedente protezione internazionale debba essere considerata inammissibile. Secondo: per le ipotesi di ricorso avverso una decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale, il diritto ungherese impone al giudice di pronunciarsi entro 8 giorni, termine che sembra insufficiente per effettuare un esame appropriato delle circostanze di fatto del caso concreto (come previsto dall’art. 46, par. 3, della direttiva, letto anche alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali). Il giudice a quo decideva quindi di rivolgere tali quesiti alla CGUE. La sentenza della Corte conferma la fondatezza dei dubbi del giudice remittente. La Corte rileva che la normativa oggetto di causa non può essere considerata disciplina di attuazione dell’art. 33, par. 2, della direttiva 2013/32. Questa disposizione, infatti, contiene un numero chiuso di ipotesi nelle quali le autorità competenti possono dichiarare inammissibile una domanda. Ora, sebbene l’art. 33, par. 2, conceda questa possibilità nel caso in cui lo Stato terzo che viene in rilievo sia un «Paese sicuro», la Corte ricorda che tale espressione è subordinata al rispetto di tutti gli accorgimenti dettati dall’art. 38, par. 1, della direttiva 2013/32. Nella fattispecie, la normativa interna è molto vaga ed è evidente che in questo modo il legislatore nazionale ha aggirato le garanzie dell’art. 38, par. 1 della direttiva in esame. Vi è poi la questione del legame tra interessato e Stato terzo nel quale si intende rimpatriarlo. Gli Stati membri non dovrebbero essere tenuti a valutare il merito della domanda di protezione internazionale qualora si possa ragionevolmente prevedere che il richiedente, per un legame sufficiente con un Paese terzo definito nel diritto nazionale, chieda protezione in questo Paese e vi sia motivo di ritenere che lì sarà ammesso o riammesso: si tratta di un elemento espressamente menzionato dal considerando 44 e richiamato dal secondo paragrafo dell’art. 38 (lett. a). Ebbene, la CGUE chiarisce che il solo fatto che il richiedente sia transitato in un determinato Stato terzo non è di per sé sufficiente ad integrare l’esistenza di un simile legame con quello Stato. Quanto al secondo quesito, la Corte dichiara che il suddetto termine di 8 giorni potrebbe rendere irrealizzabile un esame completo della situazione riguardante il richiedente. La CGUE ricorda che l’art. 46, par. 3, della direttiva, che attua il diritto a un ricorso effettivo e al giudice imparziale sancito dall’art. 47 della Carta, obbliga gli Stati membri a prevedere che il proprio diritto garantisca al richiedente che il ricorso da questi proposto contro una decisione relativa alla domanda di protezione internazionale sia deciso previo esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto. Questa tutela può certamente riguardare anche i ricorsi aventi ad oggetto l’ammissibilità della domanda di protezione internazionale. Se un termine così ristretto ben può essere inidoneo a fare sì che il giudice possa rispettare in concreto tali garanzie, poste a presidio del richiedente, sarebbe altresì intaccato il principio di effettività del diritto UE: l’esercizio dei diritti conferiti dall’art. 46, par. 3, della direttiva 2013/32 diverrebbe a tratti molto difficile o addirittura impossibile.

Ricollocazioni di richiedenti protezione internazionale: procedura di infrazione
La Corte ha statuito definitivamente sulla procedura di infrazione attivata dalla Commissione europea contro Polonia, Slovacchia e Ungheria (CGUE, cause riunite C-715/17, C-718/17, C-719/17, 2 aprile 2020) in merito alla presunta violazione delle decisioni sulle ricollocazioni adottate dal Consiglio nel 2015 per alleviare la pressione su Italia e Grecia: ci si riferisce alle decisioni 2015/1523 e 2015/1601, misure temporanee adottate utilizzando l’art. 78, par. 3, TFUE come base giuridica. In particolare, agli Stati si imputava di non avere indicato a intervalli regolari, e almeno ogni tre mesi, un numero adeguato di richiedenti protezione internazionale da potere ricollocare rapidamente nei rispettivi territori. La CGUE ha rigettato tutte le difese degli Stati coinvolti nella procedura. Con la prima obiezione tutti e tre gli Stati membri rilevavano che il periodo di attuazione delle decisioni era ormai scaduto e chiedevano che il ricorso fosse dichiarato irricevibile, in quanto lo scopo delle procedure di infrazione sarebbe, a loro dire, quello di fare cessare una violazione in essere, non contestare una condotta antigiuridica ormai irreversibile. La Corte ribatte che se fosse accettabile questa tesi ogni Stato membro potrebbe evitare una procedura di infrazione quasi sempre, facendo venire meno il ruolo di guardiano dei trattati della Commissione europea. In seconda battuta, l’Ungheria lamentava la violazione della parità di trattamento, visto che la Commissione aveva introdotto il giudizio solo contro una parte degli Stati membri inadempienti. La risposta della Corte è che i trattati assegnano alla Commissione un potere discrezionale al riguardo e che comunque le violazioni commesse dai tre Stati convenuti erano particolarmente gravi e persistenti. In terzo luogo, l’Ungheria riteneva di avere subito una violazione del diritto di difesa, perché nelle fasi in cui si era strutturato il procedimento in sede stragiudiziale la Commissione avrebbe concesso un termine di replica inferiore a due mesi. Ancora una volta, la Corte spiega che la Commissione non è vincolata in tutto e per tutto al rispetto di quel termine, ben potendo accorciarlo in situazioni specifiche, specialmente per ragioni di urgenza o quando lo Stato membro interessato è al corrente del punto di vista della Commissione già prima dell’avvio del procedimento. La quarta eccezione è stata sollevata dalla Repubblica Ceca, che considerava contraria al diritto UE l’omessa specificazione degli addebiti da parte della Commissione. La Corte ammette che l’atto introduttivo del giudizio aveva delle carenze, ma aggiunge che dalla sua motivazione vi era modo di ricavare indicazioni sufficientemente chiare e corrispondenti alle contestazioni elencate nella lettera di messa in mora e nel parere motivato. Passando ai motivi di merito, tutti gli Stati convenuti giustificavano la loro scelta di non osservare gli atti contestati per garantire il mantenimento dell’ordine pubblico e salvaguardare la sicurezza interna, facendo leva sull’art. 72 TFUE; in aggiunta, veniva fatto presente che il sistema congeniato con le due decisioni anzidette si era rivelato inefficace. Quanto agli argomenti dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, la CGUE non mette in discussione che, in linea generale, gli Stati Membri restino competenti ad adottare misure per salvaguardare la sicurezza interna e l’ordine pubblico. Tuttavia, la Corte annota che ciò non presuppone l’esistenza di una riserva generale tale da escludere dall’ambito di applicazione del diritto UE in queste situazioni, che per inciso sono eccezioni alla regola e come tali vanno interpretate restrittivamente. Le deroghe sopraindicate possono essere validamente invocate «solo in presenza di elementi concordanti, oggettivi e precisi, che consentano di sospettare che il richiedente in questione rappresenti un tale pericolo attuale o potenziale ... e solo dopo che le autorità abbiano proceduto, per ciascun richiedente di cui viene proposta la ricollocazione, a una valutazione dei fatti di cui esse sono a conoscenza al fine di stabilire se, alla luce di un esame globale di tutte le circostanze proprie del singolo caso di cui trattasi, esistano simili fondati motivi». Sostanzialmente, il sistema di ricollocazione approntato dalle decisioni del 2015 consente alle autorità competenti dello Stato membro interessato di invocare seri o fondati motivi relativi al mantenimento della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico nel proprio territorio solo previo esame casistico del pericolo attuale o potenziale che il richiedente protezione internazionale interessato rappresentava per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza. Circa l’asserito malfunzionamento del meccanismo, la Corte afferma che una valutazione di questo tipo, fatta ex post, non può inficiare la validità di un atto per la cui elaborazione le istituzioni si affidano ad analisi aprioristiche e prospettiche. Per giunta, la teoria in questione finirebbe per inibire la portata del principio di solidarietà ex art. 80 TFUE, che plasma ambedue le decisioni. Infatti, gli oneri derivanti dalle misure temporanee istituite dalle decisioni del 2015 devono essere ripartiti tra tutti gli Stati Membri, conformemente al principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra essi.
 
Estradizione di cittadino di uno Stato dello Spazio economico europeo
Nel caso I.N. (CGUE, C-897/19 PPU, 2 aprile 2020) la Corte si è confrontata con i limiti all’estradizione verso uno Stato terzo di un rifugiato che non è cittadino dell’Unione e che si trova nel territorio di uno Stato membro per trascorrere le vacanze. È quanto era accaduto a I.N., una volta raggiunta la frontiera croata. Su di lui pendeva una richiesta di estradizione emessa dal suo Pese di origine, la Russia. Sennonché, proprio a causa del procedimento attivato a suo carico e delle possibili conseguenze negative che avrebbe potuto subire in Russia, I.N. era da tempo fuggito in Islanda. Lì aveva ottenuto lo status di rifugiato e la cittadinanza nazionale. La questione di fondo era capire se la Croazia avrebbe dovuto attenersi alla Convenzione europea sull’estradizione e dare seguito alla richiesta della Russia, oppure rivolgersi prima all’Islanda per riferire alle autorità competenti ed eventualmente trasferire ad esse l’interessato in forza di un accordo di consegna tra UE e Islanda. La CGUE, sollecitata a questo proposito dal giudice croato, rileva che alla situazione del sig. I.N. si applica il diritto UE. È vero, né l’art. 18, né l’art. 21 TFUE (e decisione quadro 2002/584 relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri) potrebbero essere validamente invocati, perché non tutelano cittadini di Stati terzi; tuttavia, è possibile attivare l’accordo sullo Spazio economico europeo (accordo SEE), di cui è parte anche l’Islanda. Pertanto, la Repubblica di Croazia è tenuta a esercitare la propria competenza in materia di estradizione in maniera conforme all’accordo SEE. In particolare, rileva l’art. 36, che copre la libera prestazione dei servizi. In effetti, I.N. si stava recando in Croazia per le vacanze, cosa che gli avrebbe consentito di usufruire di servizi in tale Stato; e nella fattispecie l’esistenza di una attività di libera prestazione dei servizi a livello transfrontaliero non è in discussione, secondo una giurisprudenza risalente della Corte che include nell’ambito di questa libertà anche l’ipotesi in cui a spostarsi sia solo il fruitore della prestazione. Perciò, la Croazia dovrà innanzitutto esercitare la propria competenza in materia di estradizione nel rispetto del divieto discriminazione in base alla nazionalità, come si ricava dall’accordo SEE. Inoltre, potrà apportare restrizioni alla libera prestazione dei servizi solo se, sulla base di considerazioni oggettive, si possa concludere che tutto ciò sia adeguato ai fini della tutela degli interessi da garantire (scongiurare il rischio di impunità) e che non sarebbe possibile raggiungere il fine individuato mediante misure meno invasive. Rimane poi il fatto che se la situazione di I.N. rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, le disposizioni dell’articolo 19, paragrafo 2, della Carta sono idonee a essere applicate a una domanda di estradizione che lo riguardi e che sia stata presentata da uno Stato terzo. Tale disposizione afferma che «(n)essuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti». Per soddisfarla appieno, il giudice del rinvio dovrà accertare che il sig. I.N. non rischi simili conseguenze in caso di estradizione in Russia. Allo scopo, la Corte spiega che se I.N. ha ottenuto asilo in Islanda (nonché la cittadinanza islandese) proprio in virtù del procedimento che ha in corso in Russia e delle conseguenze che potrebbero da ciò derivargli, il giudice croato ha già un indicatore attendibile da utilizzare. Si tratta, insomma, di una circostanza molto importante, che dovrebbe indurlo a non effettuare l’estradizione di I.N. in Russia senza prima avere preso alcuni accorgimenti. Invece di ottemperare direttamente a quanto previsto dalla Convenzione europea sull’estradizione di cui è parte anche la Russia, il giudice remittente dovrà informare preliminarmente le competenti autorità islandesi e, se del caso, a consegnargli l’interessato a richiesta, conformemente alle disposizioni dell’accordo di consegna tra UE e Islanda. Ciononostante, per non frustrare l’obiettivo sotteso all’estradizione verso lo Stato richiedente, quanto appena visto potrà (e dovrà) essere realizzato solo se il diritto islandese permette di perseguire un proprio cittadino per fatti commessi in altro Stato.
 
Concetto di “uscita” dallo spazio Schengen
In un altro caso (J. e a, CGUE, C-341/18, 5 febbraio 2020), la Corte è stata investita di un rinvio pregiudiziale di interpretazione da un giudice olandese che voleva sapere come interpretare l’art. 11, par. 1, del regolamento 2016/399 (Codice frontiere Schengen), che recita «(s)ui documenti di viaggio dei cittadini di Paesi terzi viene sistematicamente apposto un timbro al momento dell’ingresso e dell’uscita». Il problema ruotava attorno alla definizione del momento di uscita dal porto di uno Stato membro di marittimi cittadini di Stati terzi che avevano svolto lavori a bordo di una nave ormeggiata da lungo tempo in quel luogo. Per i marittimi l’uscita coincideva con il loro imbarco e a loro giudizio era proprio in quell’occasione che avrebbe dovuto essere apposto il timbro dalle autorità competenti; per la controparte nel procedimento interno, il Segretario di Stato, si avrebbe uscita vera e propria (e il timbro sarebbe da apporre) solo quando il capitano della nave informa le autorità competenti che è pronto a partire. La Corte separa due momenti concettualmente diversi, che peraltro corrispondono ad espressioni autonome di diritto UE: la presentazione al valico di frontiera e l’attraversamento della frontiera esterna. Invero, chi si presenta al valico per i controlli previsti dal Codice frontiere Schengen non può ancora dirsi uscito da tale spazio. Ciò vale a maggior ragione se, come nel caso di specie, chi si presenta al valico non intende nemmeno abbandonare l’area Schengen in tempi rapidi. In sostanza, occorre distinguere tra il valico di frontiera, inteso come zona nella quale i controlli possono essere espletati in maniera logicamente più efficace, dall’attraversamento della frontiera esterna, che implica l’allontanamento materiale dal territorio di uno Stato Schengen. Ammettere il contrario significherebbe pregiudicare le regole di carattere temporale dettate dal Codice (art. 6, par. 2) ai fini del calcolo della durata massima che deve avere il soggiorno del cittadino di Stato terzo. In effetti, tale calcolo va eseguito tenendo come parametri di riferimento le date di entrata e di uscita dallo spazio Schengen; ma la seconda data, come detto, presuppone l’incipiente realizzazione dell’allontanamento effettivo. Sulla base di questa ricostruzione, la Corte conclude che nel caso in esame l’art. 11, par. 1, del Codice sottintende che il timbro di uscita deve essere apposto non tanto quando i marittimi si imbarcano, ma quando il capitano della nave informa le competenti autorità nazionali della partenza imminente.
 
Ricongiungimento familiare a beneficio del cittadino europeo che non si avvale della libertà di circolazione
La Corte è tornata ad occuparsi del diritto accessorio di soggiorno del familiare straniero di un cittadino europeo nel caso RH (CGUE, C-836/18, 27 febbraio 2020). Il cittadino marocchino RH ha sposato una donna spagnola a Ciudad Real, con l’intenzione di continuare a vivere con lei in Spagna. Le autorità nazionali gli avevano però negato il permesso di soggiorno, perché sua moglie non aveva risorse sufficienti per entrambi. Si precisa che nel caso in commento la normativa che traspone l’articolo 7 della direttiva 2004/38 si applica anche alle domande di ricongiungimento familiare introdotte da un cittadino di un Paese terzo, familiare di un cittadino spagnolo che non abbia mai esercitato la propria libertà di circolazione. RH impugnava il provvedimento di diniego, ma il giudice competente si rivolgeva alla CGUE per sapere come interpretare l’art. 20 TFUE nella fattispecie. La Corte si riallaccia al suo filone più garantistico e afferma che in casi eccezionali l’art. 20 TFUE tutela il diritto di soggiorno derivato del cittadino di Stato terzo che sia familiare di cittadino di Stato membro, anche se quest’ultimo non si è mai spostato verso uno Stato membro diverso. In pratica, la norma osta a provvedimenti nazionali che abbiano l’effetto di privare i cittadini dell’Unione del godimento effettivo del contenuto essenziale dei diritti conferiti da questo loro status. Ciò che conta è il grado di intensità del legame di dipendenza tra gli interessati. In particolare, se il cittadino europeo, a causa del diniego subito dal suo familiare cittadino di Stato terzo, dovesse essere anch’egli costretto ad abbandonare il territorio dell’Unione, ecco che allora l’art. 20 TFUE gli verrebbe in soccorso, offrendo una tutela aggiuntiva al familiare. La Corte fa presente che pure questa interpretazione estensiva della copertura dell’art. 20 TFUE può avere dei limiti. Tuttavia, una simile evenienza può verificarsi, a parere della Corte stessa, solo se il cittadino di Stato terzo costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, tenuto conto, in particolare, dei reati commessi. L’assenza di risorse sufficienti del nucleo familiare, invece, non è una condizione sufficiente per impedire all’art. 20 TFUE di concedere al cittadino di Stato terzo di rimanere in territorio UE laddove sia individuabile la relazione anzidetta; diversamente, la misura nazionale sarebbe sproporzionata rispetto all’interesse (economico) perseguito. Allo stesso tempo, onde evitare di pregiudicare l’effetto utile dell’art. 20 TFUE, il giudice nazionale non potrà omettere di indagare la sussistenza del rapporto di stretta dipendenza tra cittadino UE e cittadino di Stato terzo se uno di essi o entrambi presentano elementi a tale proposito. Resta il fatto che il legame peculiare menzionato dalla Corte è piuttosto difficile da instaurare (e da dimostrare), specialmente se lo straniero di cui si parla non è un minore. Ad esempio, la CGUE nega che, ai fini del giudizio a quo, gli obblighi di convivenza previsti dal diritto interno per i coniugi bastino per affermare l’esistenza di questo legame.
 
Libertà di circolazione dei cittadini europei: divieto di doppia imposizione sulle pensioni
Nel caso HB e IC (CGUE, C-168/19 e C-169/19, 30 aprile 2020) alla CGUE è stato chiesto di valutare se gli artt. 18 TFUE (non discriminazione basata sulla nazionalità) e 21 TFUE (libertà di circolazione dei cittadini europei) possano limitare la facoltà di due Stati membri di decidere, in apposita convenzione internazionale sul divieto di doppie imposizioni, di ripartire la rispettiva competenza tributaria in materia di imposta sulle pensioni in base a criteri specifici. Nella fattispecie, Italia e Portogallo hanno stabilito fattori di collegamento diversi a seconda che i contribuenti siano stati occupati nel settore privato o nel settore pubblico: in linea di principio, questi ultimi sono soggetti a imposizione nello Stato debitore della pensione, a meno che essi non possiedano la cittadinanza dell’altro Stato contraente in cui risiedono. La CGUE, adita dalla Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia, conferma il proprio orientamento, per cui gli Stati membri sono liberi, nell’ambito di convenzioni bilaterali tendenti a evitare le doppie imposizioni, di stabilire i fattori di collegamento ai fini della ripartizione tra di loro della competenza tributaria: possono convenire che per i soli contribuenti occupati nel settore pubblico questi fattori decisivi siano lo Stato debitore della pensione e la cittadinanza. Tra l’altro, lo schema della convenzione italo-portoghese rispecchia il modello di convenzione fiscale concernente il reddito e il patrimonio elaborato dall’OCSE. Non vi è quindi alcun contrasto tra la formula stabilita nella convenzione e le norme di diritto primario UE di cui sopra.

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