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Rassegna di giurisprudenza europea

Corte europea dei diritti umani (a cura di Marco Balboni e Carmelo Danisi1)

Corte di giustizia dell'Unione europea (a cura di Marco Borraccetti e Federico Ferri)

 

Art. 3: Divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti
Nel periodo in esame, la Corte Edu si è pronunciata su due diversi profili riguardanti l’art. 3 Cedu, relativo al divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti, talora anche congiuntamente all’art. 2 Cedu, relativo al diritto alla vita:

a) Non-refoulement

In Ilias e Ahmed c. Ungheria (Corte Edu, Grande Camera, sentenza del 21 novembre 2019), la Grande Camera della Corte Edu ha riesaminato il ricorso di due cittadini del Bangladesh che, dopo essere giunti in Ungheria attraverso la Serbia, venivano trattenuti al confine e, infine, allontanati in Serbia quale paese terzo sicuro in seguito al rigetto della loro domanda di protezione internazionale. In merito alla violazione dell’art. 3 Cedu lamentata dai ricorrenti per essere stati esposti con l’allontanamento a trattamenti inumani e degradanti, la Grande Camera ha innanzitutto chiarito come il suo esame dovesse unicamente verificare se le autorità ungheresi avessero o meno allontanato i ricorrenti in Serbia alla luce di sufficienti garanzie che quel Paese valutasse effettivamente il merito della loro domanda di protezione internazionale, così da evitare qualsiasi rischio di refoulement indiretto. A tal fine, la Grande Camera ha osservato in primo luogo come, nel giro di poco tempo, l’Ungheria avesse qualificato la Serbia come paese terzo sicuro senza un esame complessivo delle informazioni disponibili sulla reale capacità di quello Stato di assicurare alle persone bisognose di protezione internazionale l’accesso a un sistema di asilo efficace. In secondo luogo, rispetto al caso specifico dei sigg. Ilias e Ahmed, è stato notato come nel decidere in merito al loro allontanamento le autorità ungheresi non avessero tenuto conto delle numerose fonti internazionali, tra cui i rapporti specifici dell’UNHCR, che documentavano in quel periodo vari rinvii diretti e sommari dei richiedenti asilo verso la Macedonia del Nord e la Grecia. In terzo luogo, non vi era prova che le autorità ungheresi avessero pianificato l’allontanamento dei ricorrenti con le controparti serbe, in modo da ottenere sufficienti garanzie sul loro accesso a un’adeguata procedura di asilo. Pertanto, in ragione di tali lacune procedurali, per la Grande Camera vi è stata una violazione dell’art. 3 Cedu. Invece, in merito alle condizioni di vita riservate ai ricorrenti nella zona di confine, la Grande Camera ha ritenuto che, dati la disponibilità di beni e cure essenziali, l’accesso a spazi aperti, la relativa breve durata di soggiorno e l’assenza di particolari vulnerabilità, il trattamento riservato ai sigg. Ilias e Ahmed non ha raggiunto un livello di severità tale da essere ritenuto inumano. Sotto il profilo delle condizioni materiali, non vi è stata quindi una violazione dell’art. 3 Cedu. Infine, diversamente dalla decisione raggiunta dalla Camera nello stesso caso (Corte Edu, 14.03.2017, in questa Rivista, XIX, n. 2, 2017), la Grande Camera ha ritenuto che il soggiorno dei ricorrenti al confine non possa essere qualificato come una forma di trattenimento ai sensi dell’art. 5 Cedu. Infatti, se è vero che la permanenza alla frontiera non sia prevista dalla legge ungherese come forma di detenzione, essa non costituisce nemmeno un trattenimento de facto. A tal fine, la Grande Camera ha precisato che i ricorrenti erano entrati volontariamente in Ungheria e, seppur tenuti a lasciare il suo territorio, erano rimasti nella zona di confine poichè essi stessi avevano presentato ricorso contro l’ordine di allontanamento. Inoltre, se l’Ungheria ha il diritto di effettuare le dovute verifiche prima di ammettere persone straniere nel suo territorio, la sua legislazione interna fissa un periodo massimo di permanenza al confine durante il quale tali formalità vengono espletate. Nel caso dei sigg. Ilias e Ahmed, tale periodo era andato poco oltre le tre settimane, ritenuto non eccessivo per la Grande Camera alla luce del numero elevato di migranti presenti al tempo nello Stato convenuto e delle condizioni di vita non contrarie all’art. 3 Cedu. Infine, per quanto la libertà delle persone presenti fosse sensibilmente limitata, diversamente da quanto avviene nelle zone di transito degli aeroporti (cfr. Corte Edu, Grande Camera, 21.11.2019, Z.A. e altri c. Russia, v. oltre) i ricorrenti erano liberi di lasciare l’area e di rientrare in qualunque momento in Serbia, a prescindere dal fatto che tale allontanamento potesse comportare l’archiviazione della loro domanda di protezione internazionale o dell’effettiva possibilità di accesso in Serbia in mancanza di un titolo di ingresso valido. A tal proposito, per la Grande Camera è risultato rilevante sia il fatto che la Serbia abbia ratificato la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati, sia che i ricorrenti non corressero rischi diretti per la loro vita in quel Paese. Pertanto, poichè i ricorrenti non avevano subito alcun trattenimento, l’art. 5 Cedu non trova applicazione nei loro confronti. Su tale base, la Grande Camera ha ritenuto le relative violazioni lamentate dai ricorrenti incompatibili ratione materiae, rigettando questa parte del ricorso come inammissibile.

Il caso A.A. c. Svizzera (Corte Edu, sentenza del 5 novembre 2019) riguarda un cittadino afghano di etnia hazara che, in caso di allontanamento nel suo Paese di origine, temeva di subire trattamenti vietati dall’art. 3 Cedu in ragione della sua conversione al cristianesimo. Il ricorrente era fuggito dall’Afghanistan dopo che la polizia locale lo aveva identificato come il responsabile della distribuzione di copie della Bibbia nel suo villaggio e, proprio per il timore di persecuzioni per motivi religiosi, aveva chiesto asilo appena giunto in Svizzera. Alle autorità svizzere il resoconto del sig. A.A. appariva superficiale, mentre la sua conoscenza del cristianesimo veniva ritenuta poco approfondita e, probabilmente, acquisita in Svizzera al solo fine di ottenere lo status di rifugiato. Nonostante le prove prodotte in appello, che includevano attestazioni circa la sua partecipazione alle attività di una comunità religiosa cattolica locale e l’ottenimento di alcuni sacramenti, le Corti interne confermavano il rigetto della richiesta di asilo. Tuttavia, il Tribunale amministrativo federale non metteva più in dubbio la conversione del ricorrente e notava come la libertà di culto, per quanto protetta dalla Costituzione afghana, fosse in realtà illusoria esistendo un concreto rischio di pena di morte per coloro che abbandonano l’Islam. Ciononostante, per lo stesso Tribunale, il ricorrente si era convertito al cristianesimo in Svizzera e solo poche persone in Afghanistan ne erano a conoscenza. Pertanto, tenendo anche conto della condizione personale del sig. A.A., ritenuto giovane, di buona salute e con esperienze lavorative, ne ammetteva la ricollocazione interna in Afghanistan. Richiamando la sua giurisprudenza relativa a casi di conversione religiosa sur place (Corte Edu, Grande Camera, F.G. c. Svezia, 23.03.2016, in questa Rivista, XIX, n. 1, 2017), la Corte Edu ha ricordato come le autorità interne debbano verificare in queste circostanze sia la genuinità della conversione sia il modo in cui la persona interessata manifesta la sua nuova religione e se, una volta allontanato, intenda continuare o meno a professarla. Per la Corte Edu, il Tribunale amministrativo federale non si era, invece, soffermato su tale aspetto assumendo, in via generale, che il ricorrente non rischiasse alcun trattamento vietato dall’art. 3 Cedu poichè, in Afghanistan, avrebbe modificato “il suo comportamento sociale relegando la sua nuova fede in ambito strettamente privato” (para. 55). Invece, considerate le informazioni relative al trattamento riservato a coloro che abbandonano l’Islam (specie, UNHCR, Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 30 agosto 2018), per la Corte Edu il ricorrente non potrebbe mai manifestare pubblicamente la sua nuova religione salvo essere esposto a trattamenti inumani o degradanti e, nei casi più gravi, condannato alla pena di morte. Pertanto, alla luce dell’esame poco approfondito delle conseguenze della conversione del ricorrente a livello interno e tenuto conto anche della sua appartenenza alla minoranza etnica hazara tuttora discriminata in Afghanistan, la Corte ha concluso che l’eventuale allontanamento del sig. A.A. darebbe luogo a una violazione dell’art. 3 Cedu.

In O.D. c. Bulgaria (Corte Edu, sentenza del 10 ottobre 2019) un cittadino siriano, dopo aver disertato l’esercito, presentava domanda di protezione internazionale in Bulgaria. Poco dopo, per ragioni di sicurezza nazionale, ne veniva ordinato l’allontanamento, con contestuale divieto di re-ingresso per cinque anni, nonchè il trattenimento in un centro per stranieri. Nel quadro dei vari procedimenti avviati dal ricorrente contro tali decisioni, le autorità bulgare ritenevano insussistente il rischio di tortura o altri trattamenti inumani o degradanti in Siria, in particolare data l’assenza di condanne o processi penali a suo carico in quel Paese, e comunque prevalenti le esigenze di sicurezza nazionale. Liberato dopo oltre un anno e privato del passaporto ottenuto nel frattempo dalla rappresentanza diplomatica siriana in Bulgaria, il ricorrente continua a soggiornare nello Stato convenuto in modo irregolare. Dopo aver ricordato il carattere assoluto degli artt. 2 e 3 Cedu anche di fronte a minacce di natura terroristica, la Corte Edu ha concentrato l’attenzione tanto sulla situazione generale della Siria quanto sulla condizione personale del ricorrente per verificare se, come lamentava quest’ultimo, il suo allontanamento lo esporrebbe a trattamenti inumani o degradanti o alla morte. Tenendo conto della giurisprudenza precedente relativa a ricorrenti siriani (Corte Edu, 14.02.2017, S.K. c. Russia, in questa Rivista, XIX, n. 2, 2017), la Corte Edu ha notato come la situazione umanitaria in Siria sia significativamente deteriorata a partire dall’arrivo del ricorrente in Bulgaria. A tal proposito, ha richiamato la raccomandazione dell’UNHCR di non allontanare cittadini siriani nel loro Paese alla luce della violenza indiscriminata nei confronti dei civili (UNHCR, 3 novembre 2017, doc. HCR/PC/SYR/17/01), come dimostrano anche gli arresti di massa nella città natale del ricorrente, Homs, documentati nel 2019 (cfr. Rapporto della Commissione di inchiesta internazionale indipendente sulla Siria, 31 gennaio 2019, presentata al Consiglio dei diritti umani delle NU a marzo 2019). Inoltre, poichè le autorità interne non hanno mai ritenuto il ricorrente non credibile, per la Corte occorre tenere anche conto delle esecuzioni sommarie e delle detenzioni arbitrarie di cui sono tuttora vittime in Siria coloro che disertano l’esercito. Pertanto, l’eventuale allontanamento del sig. O.D. darebbe luogo non solo a una violazione dell’art. 3 Cedu, ma anche dell’art. 2 Cedu, relativo al diritto alla vita. A ciò si aggiunge una violazione dell’art. 13, letto in combinato agli artt. 2 e 3 Cedu, poichè le autorità interne non hanno condotto un esame approfondito dei rischi cui potrebbe essere esposto il ricorrente in Siria.

In Savran c. Danimarca (Corte Edu, sentenza dell’1 ottobre 2019) un cittadino turco, residente in Danimarca dall’età di sei anni, lamentava l’eventuale violazione dell’art. 3 Cedu in caso di allontanamento nel suo Paese di origine. Per le Corti danesi tale allontanamento era necessario in seguito a una condanna per fatti di violenza particolamente gravi, nonostante la lunga durata del suo soggiorno e i significativi rapporti familiari stabiliti in Danimarca. A causa delle precarie condizioni di salute mentale del ricorrente, non veniva tuttavia data esecuzione al suo allontanamento. A tal proposito, un successivo ricorso con cui il sig. Savran chiedeva la revoca di tale misura per motivi di salute veniva rigettato in base alla disponibilità di cure psichiatriche nella regione in cui il ricorrente sarebbe stato trasferito, essendo queste accessibili indipendentemente dal reddito della persona interessata. Sulla base della giurisprudenza rilevante in materia (cfr. Corte Edu, Grande Camera, 13.12.2016, Paposhvili c. Belgio, in questa Rivista, XIX, n. 1, 2017), la Corte Edu ha ricordato come il rischio di subire trattamenti inumani o degradanti nel Paese di allontanamento possa derivare eccezionalmente anche da circostanze di natura umanitaria, specie se la privazione delle cure disponibili nel Paese ospitante sia tale da condurre alla morte o da accellerare, in modo irreversibile, il declino dello stato di salute della persona allontanata. In simili circostanze, spetta alle autorità interne condurre un esame approfondito in merito alla disponibilità di cure nel Paese di destinazione che comprenda anche, nel caso persistano dubbi, l’ottenimento di assicurazioni specifiche da parte delle autorità di quello Stato. Nel caso del sig. Savran, se è vero che le Corti interne avevano condotto tale esame in modo approfondito, per la Corte Edu i giudici di appello non avevano prestato particolare importanza alla necessità che il ricorrente, data la sua particolare patologia, debba essere constantemente monitorato da personale esperto. Nonostante la disponibilità in astratto di cure in Turchia, ciò appare comunque difficile che venga garantito anche alla luce dell’assenza di un qualsiasi network familiare in quel Paese. Tenuto conto che le autorità danesi non hanno ottenuto alcuna assicurazione dalle controparti turche circa l’appropriatezza delle cure disponibili in relazione alla particolare situazione del ricorrente, per la Corte Edu l’allontanamento del sig. Savran darebbe quindi origine a una violazione dell’art. 3 Cedu.

Il caso N.A. c. Finlandia (Corte Edu, sentenza del 14 novembre 2019) riguarda una ricorrente di origine irachena che lamentava una violazione degli artt. 2 e 3 Cedu in ragione della morte del padre avvenuta subito dopo il suo allontanamento in Iraq e dell’art. 3 per le sofferenze vissute dalla stessa in seguito a tale avvenimento. Il padre della ricorrente, appartenente alla comunità sunnita in Iraq, era un maggiore dell’esercito durante il regime di Saddam Hussein e, successivamente, veniva impiegato al Ministero dell’Interno. Nel quadro di un’indagine per corruzione, lo stesso veniva minacciato di morte da un collega, appartenente alla comunità sciita, sfuggendo poco dopo a due diversi tentativi di omicidio. La ricorrente, il padre e il fratello decidevano quindi di fuggire in Finlandia, mentre il resto della famiglia si nascondeva in altre parti dell’Iraq. Ritenendo non sussistente il nesso causale tra le minaccie subite e i tentati omicidi, la domanda di asilo del padre della ricorrente veniva rigettata e ne veniva ordinato l’allontanamento. A tal fine, quest’ultimo decideva di aderire a un programma di rientro volontario gestito dalla Organizzazione internazionale per la migrazione (OIM) e sollevava la stessa da ogni responsabilità per gli eventi successivi al rientro in Iraq. Poche settimane dopo il suo arrivo, veniva ucciso da una persona non identificata. La Corte Edu ha innanzitutto rigettato le diverse eccezioni sollevate dallo Stato convenuto, riguardanti essenzialmente il locus standi della ricorrente e la compatibilità ratione loci. Per la Corte, non solo la ricorrente poteva presentare il ricorso per il legame diretto con la vittima, ma soprattutto il caso rientrava nella giurisdizione della Finlandia nonostante il programma di rientro “volontario” assistito al quale aveva aderito autonomamente suo padre poichè questa scelta va considerata come una conseguenza diretta dell’ordine di allontanamento deciso dalle autorità dello Stato convenuto nei suoi confronti. Inoltre, il fatto che il padre della ricorrente avesse firmato una dichiarazione in cui sollevava la OIM da ogni responsbilità non aveva avuto l’effetto, come sosteneva il Governo finlandese, di rinunciare alla protezione offerta dagli artt. 2 e 3 Cedu. Ritenuto quindi ammissibile il ricorso, la Corte Edu ha concentrato la sua attenzione sull’esame condotto dalle autorità interne circa i rischi sollevati dal padre della ricorrente in merito al suo allontanamento in Iraq. A tal proposito, la Corte ha osservato come quest’ultimo avesse prodotto dinanzi le autorità competenti elementi dettagliati per supportare il suo racconto e le autorità finlandesi lo avessero ritenuto credibile, prendendo in esame anche molte informazioni sulla situazione generale dell’Iraq e sulle difficoltà sperimentate dalla minoranza sunnita nell’ottenere protezione dallo Stato. Tuttavia, se è vero che questi elementi, presi separatamente, non supportavano l’esistenza di un concreto rischio di esporre il padre della ricorrente a una violazione dei diritti protetti dalla Cedu, le autorità interne non avevano operato una valutazione globale di tutti gli aspetti del caso, compresi i tentati omicidi. Per la Corte Edu, lo Stato convenuto non aveva infatti sufficientemente spiegato poichè aveva ritenuto puramente casuale la connessione tra le minacce subite dalla vittima e i tentati omicidi. Pertanto, considerate queste carenze procedurali, vi è stata violazione degli artt. 2 e 3 Cedu. Invece, tenuto conto dell’età adulta della ricorrente, del breve periodo durante il quale non aveva avuto notizie del padre dopo il suo rientro in Iraq e del fatto che non era stata nemmeno una diretta testimone dell’omicidio, la sofferenza generata nella ricorrente dalla morte del padre non ha assunto un carattere tale da ammontare a una violazione dei diritti protetti dalla Convenzione. Pertanto, sotto questo profilo, non vi è stata violazione dell’art. 3 Cedu.

Con il caso T.K. e S.R. c. Russia (Corte Edu, sentenza del 19 novembre 2019), la Corte Edu torna a pronunciarsi in relazione a rinvii di cittadini del Kirghizistan di origine etnica uzbeca nel Paese di origine. I ricorrenti erano stati condannati in absentia nel loro Paese e, successivamente, arrestati e detenuti in Russia in attesa di allontanamento. Nei procedimenti interni volti a contestare tale misura, le autorità russe ritenevano che, tenendo conto tanto delle informazioni sulla situazione generale del Paese di destinazione e della loro situazione specifica, non potevano desumersi rischi di violazione della Cedu, nonostante i ricorrenti fossero appartenenti a un gruppo ritenuto vulnerabile in Kirghizistan. Innovando rispetto al suo approccio precedente in materia (ad es. Corte Edu, 22.10.2015, Turgunov c. Russia, in questa Rivista, XVII, n. 3-4, 2015), la Corte Edu ha concentrato la sua attenzione sulle più recenti informazioni relative alla situazione dei diritti umani in Kirghizistan (ad es., Consiglio dei diritti umani delle NU, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review for Kyrgyzstan, 9 aprile 2015, doc. A/HRC/29/4; Comitato sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, Concluding Observations on the Combined Eighth to Tenth Periodic Reports of Kyrgyzstan, 30 maggio 2018, doc. CERD/C/KGZ/CO/8-10). Da queste fonti emerge come, nonostante alcune preoccupazioni persistano in merito alle torture e ai trattamenti inumani e degradanti perpetrate nei confronti di persone detenute, specie se appartenenti a minoranze, vi sia stato un miglioramento generale grazie all’introduzione di una legislazione volta a garantire alle stesse l’accesso all’assistenza legale e a controlli medici regolari e all’introduzione di un organo indipendente di monitoraggio per la prevenzione di torture e altri maltrattamenti. Inoltre, le stesse fonti non identificano più la minoranza uzbeca come un gruppo vulnerabile particolarmente esposto a maltrattamenti. Pertanto, se è vero che i ricorrenti non sarebbero esposti a un rischio di subire trattamenti vietati dalla Cedu solo in ragione della loro origine etnica, è anche vero che le autorità russe avevano adeguatamente valutato l’esistenza di tale rischio tenendo conto delle loro specifiche circostanze personali. Peraltro, non solo i ricorrenti non sono ricercati per reati non legati a motivi politici o religiosi, ma non hanno comunque prodotto particolari elementi di prova. Pertanto, alla luce dei consolidati meccanismi di monitoraggio tanto da parte delle rappresentanze diplomatiche russe in Kirghistizan quanto da un apposito organo e delle garanzie individuali ottenute da parte delle autorità kirghise contro i rischi lamentati dai ricorrenti, per la Corte Edu l’allontanamento dei sigg. T.K. e S.R. non darebbe origine a una violazione dell’art. 3 Cedu.

In R.K c. Russia (Corte Edu, sentenza dell’8 ottobre 2019), un cittadino della Repubblica democratica del Congo (RDC), che era rimasto in Russia dopo la scadenza del suo permesso di soggiorno per motivi di studio, lamentava una serie di violazioni della Cedu, ritenute insussistenti dalle Corti interne, nel caso in cui venisse allontanato nel suo Paese. Valutando il caso sotto il profilo dell’art. 3 Cedu, la Corte Edu si è soffermata innanzitutto sulla situazione generale della RDC, dalla quale non emergono particolari livelli di violenza nella regione di provenienza del ricorrente, Kinshasa (cfr. Rapporti del Segretario Generale delle NU sulla situazione nella RDC, 4 gennaio 2019, doc. S/2019/6, e 7 marzo 2019, doc. S/2019/218). Venendo poi alle circostanze del richiedente, la Corte Edu ha ritenuto di non poter mettere in discussione la valutazione operata dalle autorità russe. Non solo il ricorrente non avrebbe potuto lasciare liberamente il proprio Paese se fosse stato, come affermava lo stesso, realmente ricercato dalla polizia locale, ma non esistevano elementi utili da cui si potevano desumere le sue attività di opposizione politica o, comunque, un interesse da parte delle autorità congolesi nei suoi confronti. Pertanto, secondo la Corte Edu, l’allontanamento del sig. R.K. non darebbe origine a una violazione dell’art. 3 Cedu. Invece, relativamente alla detenzione subita dallo stesso, tenuto conto delle carenze legislative in materia di trattenimento di persone soggette ad allontanamento e della mancanza di un mezzo di ricorso effettivo attraverso cui lamentare la legittimità di tale detenzione (ad es. Corte Edu, 9.07.2019, Kislov c. Russia, in questa Rivista, XXI, n. 3, 2019), vi è stata una violazione dell’art. 5 Cedu, para. 1 e 4, relativo al diritto alla libertà e alla sicurezza personale.

b) Condizioni materiali

In G.B. e altri c. Turchia (Corte Edu, sentenza del 17 ottobre 2019) una cittadina russa e i suoi tre figli, entrati regolarmente in Turchia, lamentavano varie violazioni della Cedu in seguito al trattenimento subito nei centri per stranieri di Kumkapı e di Gaziantep dopo il tentativo di attraversamento illegale del confine con la Siria. Tutti i ricorsi volti a lamentare, anche dinanzi la Corte costituzionale, la legittimità del trattenimento e le precarie condizioni di vita nel centro di Kumpaki venivano rigettati. Dopo il trasferimento nel centro di Gaziantep, venivano infine rilasciati su ordine del giudice territoriale competente. Per quest’ultimo, le condizioni di vita del centro non risultavano appropriate alla specifica situazione dei ricorrenti, nè esistevano prove sufficienti che la sig.ra G.B. e i suoi figli rappresentassero una minaccia per l’ordine, la sicurezza o la salute pubblici. In merito alla lamentata violazione dell’art. 3 Cedu in ragione delle condizioni di trattenimento, la Corte Edu ha ricordato come avesse già ritenuto la situazione del centro di Kumkapi particolarmente precaria, soprattutto per il sovraffollamento e la mancanza di accesso a uno spazio esterno (ad es., Corte Edu, 6.09.2016, Alimov c. Turchia, in questa Rivista, XIX, n. 1, 2017). Tali condizioni erano state confermate, proprio rispetto al periodo di trattenimento dei ricorrenti, anche dal Comitato europeo per la Prevenzione della Tortura (CPT) (cfr. Rapporto sulla visita effettuata in Turchia del 17 novembre 2017) che lamentava, in particolare, da difficoltà delle autorità turche di far fronte ai bisogni specifici dei minori ospitati nel centro. Tenuto conto del lungo periodo di trattenimento e il coinvolgimento di minori (ad es., Corte Edu, 24.05.2018, N.T.P. e altri c. Francia, in questa Rivista, XX, n. 3, 2018) e notando come i riscontri del CPT, così come le accuse dei ricorrenti rispetto a emtrambi i centri di Kumkapı e di Gaziantep, non fossero stati confutati dallo Stato convenuto, per la Corte Edu vi è stata una violazione dell’art. 3 Cedu. A ciò si aggiunge una violazione dell’art. 13 Cedu, relativo al diritto a un ricorso effettivo, letto in combinato con l’art. 3 Cedu, poichè la sig.ra G.B. e i suoi figli non avevano avuto a disposizione alcun rimedio efficace attraverso cui lamentare le condizioni di detenzione. Infatti, per quanto il ricorso dinanzi la Corte costituzionale potesse teoricamente garantire loro un tale rimedio, nel caso dei ricorrenti la Corte costituzionale turca non aveva agito con la diligenza dovuta in una situazione riguardante minori e, a posteriori, aveva unicamente riconosciuto loro una compensazione per il trattenimento subito in modo illegittimo. In merito alle lamentate violazioni dell’art. 5 Cedu, la Corte Edu ha osservato come esista oramai un ampio consensus internazionale sul divieto di trattenimento di minori, il quale può essere previsto unicamente come misura eccezionale in assenza di qualsiasi altra soluzione alternativa. Alla luce di tale evoluzione, il fatto che i ricorrenti di minore età siano stati privati della loro libertà nel centro di Kumkapi in assenza di un ordine di trattenimento specificamente rivolto nei loro confronti ha dato luogo a una violazione dell’art. 5, par. 1, Cedu. A ciò si aggiunge una violazione della stessa disposizione nei confronti di tutti i ricorrenti per il periodo trascorso tra la decisione sulla illegittimità della loro detenzione e il loro effettivo rilascio, pari a cinque giorni. Infine, se è vero che i ricorrenti erano riusciti a ottenere il loro rilascio dinanzi a un giudice, vi è stata comunque una violazione dell’art. 5, par. 4, Cedu, non solo perchè i minori non avevano potuto ricorrere tempestivamente contro il loro trattenimento in assenza di un ordine di detenzione a loro specificamente destinato ma anche perchè, nell’ambito di quasi tutti i ricorsi interni, i giudici non avevano condotto un esame particolareggiato della situazione di tutti i ricorrenti nè avevano agito con la diligenza e rapidità richiesta in un caso siffatto.

Il caso Kaak e altri c. Grecia (Corte Edu, sentenza del 3 ottobre 2019) riguarda 49 persone di origine siriana, afghana e palestinese di varie età che, giunti in Grecia via mare, venivano fermati e trattenuti nel campo per migranti di Vial o in quello di Souda, in vista del loro allontanamento in Turchia. Tutti i ricorrenti lamentavano una violazione dell’art. 3 Cedu per le precarie condizioni di vita riservate loro in queste strutture, oltre a una violazione del loro diritto alla libertà e sicurezza personale, protetto dall’art. 5 Cedu. Dopo aver ricordato come l’arrivo di un numero elevato di migranti non esenta gli Stati parte dalle responsabilità derivanti dalla loro appartenenza alla Cedu (Corte Edu, Grande Camera, 15.12.2016, Khlaifia e altri c. Italia, in questa Rivista, XIX, n. 1, 2017), la Corte Edu ritiene che il trattamento riservato ai ricorrenti nei campi menzionati non ammonta a un trattamento inumano o degradante in linea con i riscontri ricavabili dalla sua giurisprudenza precedente (Corte Edu, 25.01.2018, J.R. e altri c. Grecia, in questa Rivista, XX, n. 2, 2018). A tal fine, la Corte ha osservato innanzitutto come i ricorrenti che, al tempo, erano minori non accompagnati erano stati ospitati in una zona separata del campo di Vial e prontamente erano state attivate le procedure previste dalla legge a loro beneficio, così come era stato assicurato il ricongiugimento familiare di coloro che avevano familiari in altri Stati europei. Rispetto agli altri ricorrenti adulti, la Corte si è invece soffermata tanto sulla relativa brevità del loro trattenimento nel campo di Vial prima che questo diventasse in un centro di accoglienza aperto, quanto sulla mancanza di elementi specifici da cui si poteva desumere gli effetti che le condizioni di vita nel campo aperto di Souda avessero avuto nei ricorrenti interessati. Pertanto, per la Corte Edu, nel caso dei ricorrenti, non vi è stata violazione dell’art. 3 Cedu. In merito poi alla situazione di coloro che erano stati trattenuti nel campo di Vial prima della sua trasformazione in un centro di accoglienza aperto, la Corte Edu non riscontra neppure la lamentata violazione dell’art. 5, para. 1, alla luce della breve durata dei rispettivi trattenimenti, da un mese a solo qualche giorno, rispetto al tempo che era necessario alle autorità interne per compiere tutte le formalità in vista del loro allontanamento. Tuttavia, la mancata comunicazione di informazioni utili, in una lingua a loro comprensibile, sulle modalità di ricorso contro tali trattenimenti ha reso di fatto ineffettivo ogni meccanismo di ricorso previsto dalla legge, dando così origine a una violazione dell’art. 5, par. 4, Cedu nei confronti dei ricorrenti interessati.

In M.D. c. Francia (Corte Edu, sentenza del 10 ottobre 2019), un minore non accompagnato originario della Guinea lamentava una violazione dell’art. 3 Cedu in ragione del presunto abbandono in precarie condizioni di vita ad opera delle autorità francesi. Una volta giunto in Francia, il ricorrente si dichiarava minore e, per il periodo in cui era stato ritenuto tale, era stato preso in carico dalle autorità competenti. In seguito alla valutazione della maturazione ossea, che aveva invece accertato la sua maggiore età, veniva posta fine a ogni tutela nei suoi confronti come minore non accompagnato. Tali tutele venivano successivamente ripristinate in seguito alla presentazione di un atto di nascita autenticato dalla rappresentanza diplomatica della Guinea in Francia, ponendo così fine ai dubbi sulla sua età effettiva, Nel frattempo, il ricorrente era stato costretto a trovare vari alloggi di fortuna anche se aveva potuto accedere all’aiuto previsto per le persone senza fissa dimora o ad altre soluzioni ad hoc per gran parte del periodo. Richiamando la sua giurisprudenza sulla particolare vulnerabilità dei minori migranti (Corte Edu, 28.02.2019, Khan c. Francia, in questa Rivista, XXI, n. 2, 2019; Ead., 24.05.2018, N.T.P. e altri c. Francia e 21.06.2018, S.Z. c. Grecia, entrambi in questa Rivista, XX, n. 3, 2018), la Corte Edu nota come le autorità francesi si siano attivate prontamente nei confronti del ricorrente nonostante i dubbi relativi alla sua età, garantendogli un tutore, un alloggio e un’istruzione volta ad acquisire specifiche competenze professionali. Anche nel periodo successivo, pari a circa un anno e due mesi, quando il ricorrente era stato considerato maggiorenne, alcune sistemazioni di emergenza gli erano state offerte fino all’identificazione di una soluzione permanente, così come gli erano stati assicurati il rientro a scuola e l’accesso a cure mediche. Per questi motivi, non avendo il ricorrente prodotto elementi specifici che potessero indicare alla Corte Edu in che condizioni ha vissuto durante le quaranta notti in cui non aveva goduto di aiuto alcuno, la Corte ha ritenuto che le autorità francesi avevano tutto quanto in loro potere per rispondere alle specifiche esigenze del sig. M.D. Pertanto, nel suo caso, non vi è stata violazione dell’art. 3 Cedu.

Art. 5: Diritto alla libertà e alla sicurezza
In Z.A. e altri c. Russia (Corte Edu, Grande Camera, sentenza del 21 novembre 2019), la Corte Edu ha riesaminato il caso di quattro stranieri provenienti da Iraq, Palestina, Siria e Somalia trattenuti per un lungo periodo nella zona di transito dell’aeroporto di Sheremetyevo in Russia (Corte Edu, 28.03.2017, in questa Rivista, XIX, n. 2, 2017). La Terza sezione della Corte aveva ritenuto tale trattenimento contrario all’art. 5 Cedu e, date le precarie condizioni durante l’intero periodo, constatava anche una violazione dell’art. 3 Cedu. Dopo aver accertato come il caso ricadesse nella giurisdizione dello Stato convenuto, poichè i ricorrenti si trovavano sotto il controllo delle autorità di quel Paese e, in ogni caso, erano stati trattenuti in territorio russo seppur in una zona di transito di un aeroporto, la Grande Camera ha confermato sostanzialmente le conclusioni già raggiunte in precedenza. Pur ricordando il diritto degli Stati parte di controllare le proprie frontiere e di procedere con le dovute verifiche prima di permettere a persone nella situazione dei ricorrenti di lasciare un aeroporto, la Grande Camera ha osservato come la legislazione russa non prevedesse, all’epoca dei fatti, una durata massima di soggiorno nella zona di transito degli aeroporti nell’attesa che le procedure rilevanti, compreso l’esame di eventuali richieste di asilo, venissero completate. Inoltre, nello specifico caso dei ricorrenti, le autorità interne non avevano certamente agito in modo rapido per espletare tali procedure, lasciandoli così in un limbo giuridico per un periodo che andava da cinque mesi a molto oltre un anno. Tenuto anche conto delle condizioni di vita particolarmente precarie riservate loro e della possibilità solo teorica di lasciare l’aeroporto imbarcandosi verso altre destinazioni, per la Corte Edu i ricorrenti avevano certamente subito una privazione della loro libertà personale ai sensi dell’art. 5 Cedu. Tuttavia, tale trattenimento non risulta giustificato poichè non previsto dalla legge e aggravato dalla impossibilità dei ricorrenti di accedere a qualsiasi assistenza legale, dalle difficoltà di veder registrata la loro domanda di asilo e dalla durata eccessiva della privazione della libertà. Vi è quindi stata violazione nei loro confronti una violazione dell’art. 5 Cedu. A ciò si aggiunge la violazione dell’art. 3 Cedu, poichè il totale abbandono da parte delle autorità interne ha costretto i ricorrenti a vivere in condizioni estremamente precarie non adatte per periodi così lunghi, le quali ammontano per la Corte Edu a un trattamento degradante.

 

Art. 8: Diritto al rispetto della vita privata e familiare
In Abdi Ibrahim c. Norvegia (Corte Edu, sentenza del 17 dicembre 2019) una cittadina somala, giunta in Norvegia da minore non accompagnata e poco dopo riconosciuta come rifugiata, veniva presa in carico dai servizi sociali per le presunte difficoltà nella gestione delle sue responsabilità genitoriali. Valutati i bisogni specifici del figlio, veniva deciso prima il suo affidamento e, in seguito, la sua adozione per esigenze di stabilità e sicurezza. Si opponeva tuttavia la ricorrente, la quale sosteneva la necessità che il minore venisse preso in carico da una famiglia con il suo stesso background etnico-religioso e che potesse, anche a tal fine, continuare ad avere contatti con essa. Diversamente dai risultati emersi da talune valutazioni psicologiche, per le Corti interne gli incontri tra la ricorrente e il figlio avevano contribuito a destabilizzare il minore giustificando la rottura dei rapporti con la madre. Tale rottura era stata anche richiesta dai futuri genitori adottivi, di fede cattolica, intenzionati a far crescere il minore secondo i dettami della loro religione a partire dal battesimo e dal cambio del nome una volta adottato. In ogni caso, i più alti giudici interni notavano che non era stato possibile affidare il minore a una famiglia “omoculturale” a causa della scarsa disponibilità di famiglie non di origine norvegese. Chiamata a valutare la lamentata violazione del diritto al rispetto per la vita familiare della ricorrente, la Corte Edu ha ritenuto che la rottura dei rapporti con il figlio ha certamente causato un’interferenza nel godimento del suo diritto protetto dall’art. 8 Cedu. Seppur prevista dalla legge e volta a tutelare la salute e i diritti del minore, tale interferenza non risulta giustificata. Infatti, secondo la Corte Edu, ogni affidamento deve mirare, in linea di principio, al ricongiungimento con la famiglia di origine, mentre solo in circostanze particolarmente serie le autorità competenti possono ordinare una totale rottura dei rapporti tra una madre e il proprio figlio (ad es., Corte Edu, Grande Camera, 10.09.209, Strand Lobben e altri c. Norvegia). La valutazione di questi casi richiede, quindi, un delicato bilanciamento che includa tutti gli interessi in gioco. Nel caso della ricorrente, tuttavia, non solo il ricongiungimento familiare non era stato facilitato. Soprattutto, non erano stati considerati adeguatamente i suoi interessi volti, tra l’altro, a evitare che il minore fosse privato del suo background etnico-religioso. A tal proposito, la valutazione delle Corti interne in merito alla scelta dell’adozione, alla quale la ricorrente si era comunque opposta, anzichè del prolungamento dell’affidamento, non appariva sufficientemente motivata. Pertanto, nel caso della sig.ra Abdi Ibrahim, vi è stata una violazione dell’art. 8 Cedu.

Il caso Zakharchuk c. Russia (Corte Edu, sentenza del 17 dicembre 2019) riguarda un cittadino polacco nato nell’ex Unione Sovietica e residente, per quasi tutta la vita, in Russia grazie a permessi di soggiorno pluriennali regolarmente rinnovati. In seguito a una condanna per violenza aggravata, le autorità russe decidevano che la sua presenza costituiva una minaccia per l’ordine pubblico nazionale. Così, dopo che ogni ricorso contro tale decisione, basato essenzialmente sulla violazione del suo diritto al rispetto per la vita familiare, veniva rigettato, il sig. Zakharchuk veniva allontanato in Polonia con contestuale divieto di reingresso per otto anni. La Corte Edu ha chiarito come il ricorrente non avesse legami familiari in Russia rilevanti ai fini dell’art. 8 Cedu, non potendo rientrare tra questi il rapporto tra lo stesso, uomo adulto, e la madre in assenza di una particolare dipendenza (ad es., Corte Edu, 18.11.2014, Senchishak c. Finlandia, in questa Rivista, XVI, n. 3-4, 2014). Limitando quindi la valutazione del caso rispetto all’interferenza subita con l’allontanamento unicamente sotto il profilo della vita privata dell’art. 8 Cedu, la Corte Edu non ha rimesso in discussione la valutazione compiuta dalle autorità russe. Infatti, tenendo conto dei principi consolidati in materia di allontanamento di soggiornanti di lungo periodo (Corte Edu, 6.06.2013, Uner c. Svizzera, in questa Rivista, XV, n. 2, 2013, p. 89), la Corte Edu ha osservato come tale interferenza risultasse prevista dalla legge, perseguisse fini legittimi e fosse necessaria in una società democratica, secondo i parametri previsti dall’art. 8, para. 2. A quest’ultimo proposito, la Corte Edu ha sottolineato la gravità dei reati commessi e l’esistenza di legami con la Polonia di cui conosceva anche la lingua. Pertanto, nel suo caso, non vi è stata violazione dell’art. 8 Cedu.

Art. 10: Libertà di espressione
Con il caso Szurovecz c. Ungheria (Corte Edu, sentenza dell’8 ottobre 2019) la Corte Edu si pronuncia per la prima volta in merito alla violazione dell’art. 10 Cedu lamentata da un giornalista al quale era stato negato l’accesso a un centro di trattenimento per migranti. La richiesta presentata a tal fine alle autorità compententi era stata rigettata per motivi di tutela della privacy degli ospiti del centro. Non essendo qualificabile come una decisione di natura amministrativa, tale rigetto risultava inappellabile dinanzi qualsiasi organo interno. La Corte Edu ha ritenuto, innanzitutto, che il ricorrente aveva effettivamente subito con il diniego di accesso al centro un’interferenza nel godimento della sua libertà di espressione, essendo la raccolta di informazioni e la consultazione di fonti primarie per la preparazione di un lavoro giornalistico una parte essenziale di tale libertà. Se tale interferenza risultava prevista dalla legge ed era volta a tutelare i diritti altrui, non si poteva tuttavia ritenere necessaria in una società democratica. Infatti, il ricorrente voleva scrivere un articolo su una materia di interesse generale e, proprio per il ruolo di monitoraggio svolto dai giornalisti, in materia gli Stati parte non godono di un ampio margine di azione potendo difficilmente restringere tale libertà (ad es., Corte Edu, Grande Camera, 29.03.2016, Bédat c. Svizzera). A tal proposito, la Corte Edu ha notato come le autorità interne avessero rigettato la richiesta del sig. Szurovecz senza effettuare il dovuto bilanciamento con il suo interesse di poter accedere a dati primari per fini giornalistici e senza considerare le garanzie offerte dallo stesso per limitare ogni interferenza nella vita privata degli ospiti del centro. Se per la Corte Edu il tutto risultava aggravato dall’assenza di ogni possibilità di valutazione del caso da parte di un giudice interno, non risultava nemmeno chiaro come l’accesso del ricorrente potesse ledere i diritti dei migranti. Pur sottolineando come gli Stati parte non abbiano un approccio comune in materia, mancando spesso anche una normativa precisa sull’accesso ai centri di trattenimento dei migranti, così da giustificare un certo margine di apprezzamento in materia a favore degli Stati parte, la Corte Edu ha comunque ritenuto che il divieto assoluto di accesso opposto al ricorrente non era proporzionale al fine perseguito e, come tale, non può essere considerato necessario in una società democratica. Pertanto, nel caso del sig. Szurovecz, vi è stata una violazione dell’art. 10 Cedu.

In Zarubin e altri c. Lituania (Corte Edu, decisione del 19 dicembre 2019), quattro cittadini russi lamentavano varie violazioni della Cedu in seguito al loro allontanamento dalla Lituania dove si erano recati per documentare, in nome di una compagnia televisiva russa, un forum sulla Russia al quale partecipavano alcuni oppositori politici di quel Paese. Non essendo accreditati al forum e ritenuti responsabili di atti di intimidazione e violenza nei confronti di tali oppositori, pur non incriminandoli per alcun reato le autorità lituane consideravano i ricorrenti un pericolo per la sicurezza nazionale e ne ordinavano l’allontanamento con un contestuale divieto di reingresso per un anno. Ogni successivo ricorso, in cui tra l’altro veniva sostenuta la contrarietà dell’allontanamento alla libertà di espressione protetta dall’art. 10 Cedu, veniva rigettato. Concentrando la valutazione del caso proprio sotto il profilo dell’art. 10 Cedu, la Corte Edu ha ritenuto che l’allontanamento dei richiedenti costituiva un’interferenza nel godimento della libertà di espressione dei ricorrenti. Essendo prevista dalla legge e volta a tutelare la sicurezza nazionale, la Corte ha verificato essenzialmente se essa possa anche ritenersi necessaria in una società democratica come richiede l’art. 10, par. 2. A tal fine, la Corte ha notato come la decisione delle autorità lituane si basasse sui comportamenti oggettivi adottati dagli stessi e su informazioni riservate dell’intelligence, le quali risultavano comunque accessibili alle Corti interne nel quadro dei ricorsi promossi dal sig. Zarubin e colleghi per poterle contestare. Come tale l’interferenza subita non risultava certamente arbitraria e, dato che ai ricorrenti non era mai stato impedito di disseminare informazioni sull’evento, anche proporzionale. A tal fine, lo stesso divieto di reingresso era stato adeguatamente bilanciato anche rispetto all’esistenza o meno di loro particolari legami familiari, sociali o economici con la Lituania. In ogni caso, la Corte ha anche ricordato come la protezione garantita dall’art. 10 Cedu ai giornalisti sia comunque condizionata alla tenuta di una condotta responsabile di cui i ricorrenti non hanno dato prova. Pertanto, considerando complessivamente giustificata l’interferenza subita dai ricorrenti, la Corte Edu ha ritenuto il ricorso manifestamente non fondato e, come tale, lo ha dichiarato inammissibile. Inammissibile è stata anche dichiarata la lamentata violazione dell’art. 4, del Protocollo 4 alla Cedu, relativo al divieto di espulsioni collettive, dato che per la Corte Edu l’allontanamento dei ricorrenti non è comparabile a situazioni in cui un gran numero di stranieri è stato rinviato in uno Stato terzo senza alcuna valutazione della loro situazione personale (Corte Edu, Grande Camera, 23.02.2012, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, in questa Rivista, XIV, n. 1, 2012, p. 104).

1 La rassegna relativa agli artt. 2-3 (non-refoulement) è di M. Balboni; la rassegna relativa agli artt. 3 (condizioni materiali)-10 è di C. Danisi.

 

Corte di giustizia dell'Unione europea

Concetto di «risorse» ai fini del soggiorno di cittadini di Paesi terzi all’interno dell’UE
Nel caso X (CGUE, C-302/18, 3 ottobre 2018) è stato interpretato il concetto di «risorse» in rapporto allo status di soggiornante di lungo periodo, prescritto dalla direttiva 2003/109. Il sig. X, cittadino camerunense, aveva chiesto il riconoscimento di tale status alle autorità belghe competenti, ma la domanda era stata rigettata. Risultava che le sue risorse in realtà provenivano esclusivamente dal fratello, anch’egli residente in Belgio, il quale si era formalmente impegnato a mantenere il sig. X in conformità a quanto previsto dalla normativa statale, sulla scorta dell’art. 5, par. 1, lett. a), della direttiva 2003/109. Nel giudizio sul ricorso proposto dal sig. X, il giudice adito si rivolgeva alla CGUE per conoscere se il concetto di «risorse stabili, regolari e sufficienti» ai fini della direttiva 2003/109 assorbisse anche il caso del sig. X, che non possedeva risorse proprie e beneficiava della presa in carico di un terzo. La Corte conferma questa interpretazione, anche se sottolinea che la disposizione di cui trattasi è piuttosto ambigua: in alcune lingue ufficiali si usa l’espressione «risorse» e in altre l’espressione «redditi». Comunque, il criterio della provenienza del reddito non risulta essere decisivo in considerazione dello scopo della direttiva 2003/109, ovvero il ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di Stati terzi stabilmente residenti in uno Stato membro, a quello dei cittadini europei. La Corte compie poi un parallelismo con altre due disposizioni analoghe. La prima è l’art. 7, par. 1, lett. b), della direttiva 2004/38, che autorizza il soggiorno dei cittadini europei in uno Stato membro diverso da quello di cittadinanza per un periodo superiore a tre mesi se si dispone di «risorse economiche sufficienti» (per sé stessi e per i propri familiari): come si vede, non vi sono accenni alla provenienza delle risorse. È però vero che le due direttive perseguono scopi diversi, tant’è che solo l’art. 5, par. 1, lett. b) della direttiva 2003/109 richiede che le risorse siano anche stabili e regolari. La Corte richiama anche una seconda disposizione, ossia l’art. 7, par. 1, lett. c), della direttiva 2003/86 sul ricongiungimento familiare dei cittadini di Stati terzi legalmente soggiornanti in uno Stato membro. Questa disposizione, così come l’art. 5, par. 1, lett. b) della direttiva 2003/109, fissa il requisito della disposizione di risorse «stabili, regolari e sufficienti». Ma, ancora una volta, la provenienza delle risorse non rileva come fattore discriminante, rilevando, casomai, l’entità delle risorse in un dato arco temporale. Ad avviso della Corte, pertanto, esigere che il criterio delle risorse stabili, regolari e sufficienti sia soddisfatto se chi richiede un permesso di soggiorno di lungo periodo dimostra che tali risorse sono unicamente proprie, darebbe luogo ad un onere sproporzionato, di fatto non contemplato dal diritto UE applicabile alla fattispecie.

Invece, nel caso Bajartari (CGUE, C-93/18, 2.10.2019), è stato esaminato il requisito delle «risorse economiche sufficienti» nel contesto della direttiva 2004/38. La sig.ra Bajratari, cittadina albanese residente in Irlanda del Nord dal 2012, chiedeva senza successo il riconoscimento di un diritto di soggiorno derivato ai sensi della direttiva 2004/38. La ricorrente aveva invocato il suo status di genitore che provvedeva effettivamente alla custodia del figlio minore, cittadino dell’Unione, e faceva valere che un diniego della carta di soggiorno avrebbe privato suo figlio del godimento dei suoi diritti di cittadino dell’Unione. Va detto che nessuno dei protagonisti della vicenda si era spostato da uno Stato membro all’altro, beneficiando della libera circolazione. Le autorità competenti contestavano, in particolare, che il figlio minore non era in grado di dimostrare il requisito di autosufficienza economica previsto all’art. 7, par. 1, lett. b), di detta direttiva 2004/38. Il problema ruotava intorno alla provenienza delle risorse a disposizione del figlio, in quanto frutto di un’attività lavorativa esercitata illegalmente dal padre: costui, infatti, all’epoca era cittadino albanese in possesso di una carta di soggiorno scaduta (ma non ancora revocata). La Corte d’appello dell’Irlanda del Nord, adita dalla sig.ra Bajratari in sede di ricorso contro il provvedimento di diniego, si rivolgeva allora alla CGUE per capire se la predetta disposizione si riferisse anche a risorse economiche provenienti da attività lavorativa illegale e, in tal caso, se la precarietà dell’attività lavorativa potesse dipendere esclusivamente dal suo carattere di illegalità. La CGUE precisa che l’art. 7, par. 1, lett. b), di detta direttiva 2004/38 non presuppone alcuna valutazione basata sulla provenienza delle risorse. Non essendo questo un criterio dirimente per concludere sulla sufficienza o meno delle risorse, e poiché tale disposizione costituisce una deroga alla libertà di circolazione sancita dall’art. 21 TFUE, è necessario procedere ad una interpretazione restrittiva, dosando accuratamente il principio di proporzionalità rispetto agli interessi in gioco nel caso concreto, che sono la libertà di circolazione del cittadino europeo, da una parte, e la protezione delle finanze pubbliche degli Stati membri, dall’altra. La Corte rileva che la direttiva contiene altri meccanismi per tutelare il secondo interesse richiamato e che le risorse economiche percepite dall’interessato gli hanno permesso di far fronte, da dieci anni, alle proprie esigenze e a quelle dei suoi familiari senza dover ricorrere al sistema di assistenza sociale nordirlandese. Pertanto, una norma interna che, nella fattispecie, escludesse l’applicabilità dell’art. 7, par. 1, lett. b) della direttiva 2004/38, risulterebbe manifestamente sproporzionata, in quanto per nulla necessaria alla protezione delle finanze pubbliche di detto Stato membro. Ciò anche perché, come risulta da una giurisprudenza costante, lo scopo della direttiva 2004/38 è agevolare l’esercizio del diritto primario e individuale di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, conferito direttamente ai cittadini dell’Unione dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, e rafforzare tale diritto. La tesi della Corte resisterebbe anche all’argomento dell’ordine pubblico, dato che questa espressione, come noto, va concepita secondo il significato che possiede in diritto UE, nel senso che implica l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave rispetto ad un interesse fondamentale della società.

Concetto di «minaccia all’ordine pubblico» nel contesto del codice frontiere Schengen
Nel caso E.P. (CGUE, C-380/18, 12 dicembre 2019) è stato vagliato il concetto di «minaccia all’ordine pubblico» nel sistema istituito dal codice frontiere Schengen. Durante un soggiorno di breve durata nei Paesi Bassi per il quale beneficiava di un’esenzione dall’obbligo di visto, E.P., cittadino di un Paese terzo, è stato sospettato di aver commesso una violazione della legislazione penale sugli stupefacenti. Gli veniva ingiunto di lasciare il territorio dell’Unione, con la motivazione che egli non soddisfaceva più la condizione di cui all’art. 6, par. 1, lett. e), del regolamento 2016/399 (codice frontiere Schengen, CFS), perché rappresentava una minaccia per l’ordine pubblico. E.P. impugnava il provvedimento contestato, finché il Consiglio di Stato dei Paesi Bassi decideva di interrogare la CGUE per sapere se la decisione di rimpatrio fosse effettivamente conforme all’art. 6, par. 1, lett. e), del codice frontiere Schengen, che tra le condizioni per il valido ingresso dei cittadini terzi per soggiorni di breve durata stabilisce anche la seguente: «non essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica (...)». La CGUE anticipa che tale condizione deve essere applicata anche al soggiorno, non solo all’ingresso: è dunque possibile disporre il rimpatrio di chi non soddisfi detta condizione. Ora, di base l’interessato può essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico solo se il comportamento individuale rappresenta una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società dello Stato membro interessato. Tuttavia, la Corte annota che a volte le accezioni «ordine pubblico» e «pubblica sicurezza» possono essere più ampie (es. nozione di «pubblica sicurezza» nel contesto della direttiva 2004/114, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di Paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato). La valutazione della CGUE deve tener conto dei termini all’art. 6, par. 1, lett. e), del codice frontiere Schengen, del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui esso fa parte. A tal fine, la Corte spiega che la disposizione in esame è diversa da altre che potrebbero essere astrattamente paragonabili, come l’art. 27, par. 2, direttiva 2004/38; e diversi sono anche gli interessi sottesi al quadro giuridico di riferimento. Pertanto, nel pensiero dei giudici di Lussemburgo «l’ampio margine di discrezionalità riconosciuto dalla Corte alle autorità competenti degli Stati membri nella verifica del rispetto delle condizioni cui è subordinato il rilascio di un visto uniforme deve logicamente, tenuto conto della complessità di un tale esame essere riconosciuto alle suddette autorità anche quando esse stabiliscono se un cittadino di un Paese terzo costituisca una minaccia per l’ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del codice frontiere Schengen». Ebbene, l’art. 6, par. 1, lett. e) del codice frontiere Schengen non reca quei riferimenti testuali che impongono un’interpretazione restrittiva dei concetti di ordine pubblico e pubblica sicurezza; se i criteri di cui sopra valessero anche per questa disposizione il legislatore dell’Unione li avrebbe enunciati. Infine, il codice frontiere Schengen richiede che il controllo di frontiera contribuisca alla prevenzione di «qualunque minaccia» per l’ordine pubblico. Per questi motivi, la prassi prevista dal diritto dei Paesi Bassi e applicata nel caso di E.P. non è, in generale, contraria all’art. 6, par. 1, lett. e) CFS. Occorre, però, che il reato in questione presenti una gravità sufficiente, alla luce della sua natura e della pena prevista, da giustificare la cessazione immediata del soggiorno del cittadino di Stato terzo nel territorio degli Stati membri e che i sospetti a carico dell’interessato siano fondati su elementi concordanti, obiettivi e precisi.

 

Limiti all’interruzione delle condizioni materiali di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale
Nel caso Haqbin (CGUE, C-233/18, 12 novembre 2019), la Corte ha fornito ulteriori ragguagli sulla possibilità di limitare le condizioni di assistenza materiale da garantire ai richiedenti protezione internazionale nei Centri di accoglienza. Il minore non accompagnato Haqbin, cittadino afgano che aveva presentato domanda di protezione internazionale in Belgio, era stato temporaneamente escluso dall’assistenza materiale in un Centro di accoglienza, a seguito di una rissa con altri soggetti ospitati in quel luogo: in pratica, era stato lasciato fuori dal Centro per 15 giorni. Nella causa instaurata a tale riguardo, però, sorgeva l’esigenza di interpretare l’art. 20, par. 4 e par. 5, della direttiva 2013/33 (direttiva accoglienza). Il par. 4, infatti, non menziona la riduzione o la revoca delle condizioni materiali di accoglienza, di cui si occupano i primi tre paragrafi, ma afferma che gli Stati membri «possono prevedere sanzioni applicabili alle gravi violazioni delle regole dei Centri di accoglienza nonché ai comportamenti gravemente violenti». Il par. 5 prescrive che la riduzione o revoca delle condizioni materiali di accoglienza, così come le sanzioni devono essere accompagnate da una serie di garanzie sostanziali e procedurali. La CGUE chiarisce che il diritto di accedere alle condizioni materiali di accoglienza nello Stato ospitante non è assoluto e che le sanzioni di cui parla l’art. 20, par. 4, della direttiva 2013/33 possono essere stabilite dagli Stati membri sulla base di un certo margine di discrezionalità. Per capire fino a che punto le autorità nazionali si possono spingere per comprimere le condizioni materiali di accoglienza ai sensi della direttiva, la Corte precisa che occorre condurre un’interpretazione che vada oltre il mero dato testuale dell’art. 20, par. 4. Intanto, la Corte supera l’equivoco di fondo, ammettendo che il termine «sanzione» può, in linea di principio, avere ad oggetto anche le condizioni materiali di accoglienza, benché il par. 4 non le citi espressamente (a differenza dei parr. 1, 2 e 3). Passando al par. 5, la CGUE lo ricollega alla necessità di garantire il pieno rispetto della dignità umana nonché a promuovere l’applicazione, in particolare, dell’articolo 1 della Carta dei diritti fondamentali. Ne consegue che una misura ex art. 20, par. 4, non può avere l’effetto di porre l’interessato in una situazione di estrema deprivazione materiale che non gli consenta di far fronte ai suoi bisogni più elementari (ad esempio, nutrirsi, lavarsi e disporre di un alloggio), sì da pregiudicare la sua salute fisica o psichica o da farlo versare in uno stato di degrado incompatibile con tale dignità. Simili eventualità contrasterebbero anche con l’obbligo di proporzionalità della misura sfavorevole, invocato sempre dal par. 5 della direttiva. Per la Corte interrompere l’accesso a tutte le condizioni materiali di accoglienza equivale a negare all’individuo in questione un livello di vita dignitoso e comporta una violazione del diritto UE. Questi rilievi valgono specialmente laddove vi siano state altre sanzioni efficaci a disposizione delle autorità competenti (ad esempio, restringere la libertà dell’interessato ad una zona circoscritta del Centro di accoglienza) e a maggior ragione se chi subisce la sanzione è un minore non accompagnato, in quanto soggetto vulnerabile.

 

Concetto di «avente diritto» nel contesto della direttiva 2004/38
Nel caso Chenchooliah (CGUE, C 94/18, 10 settembre 2019) è stato approfondito il concetto di «avente diritto» nell’ambito della direttiva 2004/38. La sig.ra Chenchooliah, cittadina mauriziana, per qualche tempo ha beneficiato di un diritto di soggiorno (perlomeno temporaneo di tre mesi ai sensi dell’art. 6 della direttiva 2004/38) in Irlanda, visto che lì aveva contratto matrimonio con un cittadino portoghese. Tuttavia, il marito era rientrato in Portogallo per scontare una pena detentiva e, di conseguenza, aveva smesso di esercitare il proprio diritto di libera circolazione ai sensi del diritto dell’Unione nello Stato ospitante. Le autorità irlandesi concludevano allora che anche la sig.ra Chenchooliah non avesse titolo per rimanere in quello Stato, ritenendo che avesse perso la qualità di avente diritto ai sensi della direttiva 2004/38. La questione doveva essere esaminata dall’Alta Corte irlandese, che si rivolgeva alla CGUE per capire se, in specie, l’allontanamento della sig.ra Chenchooliah dovesse avvenire in conformità delle disposizioni della direttiva (e, se del caso, quali) o se invece fosse regolato dalla normativa nazionale o meno. La Corte conferma che l’interessata non è più avente diritto ex art. 3, par. 1, della direttiva 2004/38, ma chiarisce che l’atto in questione detta anche un insieme di regole dirette a disciplinare la situazione risultante dalla perdita del beneficio di uno dei diritti in esso previsto, in particolare in caso di partenza del cittadino dell’Unione dallo Stato membro ospitante. Dunque, le autorità irlandesi possono adottare un provvedimento di allontanamento in forza dell’art. 15 della direttiva, ma attenendosi alle condizioni enunciate nello stesso. Ne deriva che le garanzie prescritte agli articoli 30 (notificazione dei provvedimenti) e 31 (garanzie procedurali) della medesima direttiva si applicano mutatis mutandis, anche se la Corte puntualizza che rimangono escluse le disposizioni che si riferiscono a ordine pubblico, pubblica sicurezza e salute pubblica, non essendo queste le ipotesi che connotano la situazione in cui versa la sig.ra Chenchooliah. Viceversa, il caso concreto non potrà essere sottoposto a regole nazionali che non tengano conto degli artt. 30 e 31 della direttiva 2004/38.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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