Il decreto-legge 28.03.2025, n. 36, convertito con modificazioni dalla legge 23.05.2025, n. 74 (pubblicato in G.U. n. 118 del 23.05.2025), modifica in profondità la disciplina della cittadinanza italiana, tra le quali si segnala sia la riforma drastica in senso restrittivo delle norme sul riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana per le persone residenti all’estero discendenti da avi italiani, sia l’introduzione di ulteriori presupposti per l’acquisto della cittadinanza italiana per i figli minori conviventi di genitore che acquisti la cittadinanza italiana.

Di seguito sui analizzano le nuove norme, traendo spunto dal dossier elaborato dall’Ufficio studi dalla Camera dei deputati e dalla relazione illustrativa del disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge, a proposito dei quali si riferiranno i profili di dubbia legittimità costituzionale.

 

Il comma 1 dell’art. 1 introduce nella legge 5.02.1992, n. 91 l’art. 3-bis, il quale stabilisce limitazioni al riconoscimento della cittadinanza per coloro che siano nati all’estero.

Il nuovo art. 3-bis, al suo unico comma, dispone che debba essere considerato non aver mai acquistato la cittadinanza italiana colui il quale: 1) sia nato all’estero, e al contempo: 2) sia in possesso della cittadinanza di un altro Stato. Tale disciplina si applica anche a coloro che siano nati all’estero prima dell’entrata in vigore del medesimo articolo.

Dunque, in tali casi si preclude l’acquisto automatico della cittadinanza italiana e si deroga agli artt. 1, 2, 3, 14 e 20 della medesima legge n. 91/1992 (tra questi l’art. 20 stabilisce che, salvo ove espressamente previsto, lo stato di cittadinanza acquisito anteriormente alla medesima legge n. 91/1992 non si modifichi se non per fatti posteriori alla data di entrata in vigore della stessa), all’art. 5 della legge 21.04.1983, n. 123 (che prevede che sia cittadino italiano il figlio minorenne, anche adottivo, di padre cittadino o di madre cittadina, specificando che, nel caso di doppia cittadinanza, il figlio dovrà optare per una sola cittadinanza entro un anno dal raggiungimento della maggiore età), agli artt. 1, 2, 7, 10, 12 e 19 della legge 13.06.1912, n. 555 (peraltro per effetto dell’abrogazione dell’art. 26, comma 1, della legge n. 91/1992, tali disposizioni continuano ad applicarsi soltanto ai rapporti sorti ai fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della disposizione abrogativa), agli artt. 4, 5, 7, 8 e 9 del codice civile approvato con regio decreto 25 giugno 1865, n. 2358 (peraltro a causa dell’intervenuta abrogazione integrale della menzionata legge, ad opera dell’art. 1, comma 1, d.lgs. 13.12.2010, n. 212, tali disposizioni continuano ad applicarsi soltanto ai rapporti sorti e ai fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della disposizione abrogativa). 

 

La nuova disposizione legislativa prevede poi alle lettere da a) a d) (del novello articolo 3-bis introdotto nella legge n. 91 del 1992) una serie di eccezioni alla nuova disciplina generale introdotta, tra loro alternative, sicché allorché ricorra una sola di esse la cittadinanza italiana si trasmette automaticamente anche a chi sia nato all’estero e sia in possesso di altra cittadinanza.

 

La lettera a) fa salvo il caso in cui lo stato di cittadino del soggetto interessato sia riconosciuto, a seguito di domanda, corredata della necessaria documentazione, presentata all’Ufficio consolare o al sindaco competenti entro le 23:59, ora di Roma, del 27 marzo 2025, nel rispetto della normativa applicabile alla medesima data. L’eccezione, pertanto, opera per i riconoscimenti legittimamente effettuati in via amministrativa a seguito di domanda a tal fine presentata entro la data indicata. Assume così rilievo, rispetto all’entrata in vigore del presente decreto-legge, non il fatto della nascita prima o dopo di essa bensì l’intervenuta attivazione (domanda di cittadinanza) da parte dell’interessato.

 

La lettera a-bis) fa salvo altresì il caso in cui entro il termine sopra ricordato (le 23:59, ora di Roma, del 27 marzo 2025) l’interessato abbia ricevuto comunicazione di appuntamento presso l’Ufficio competente, per la presentazione della domanda di acquisto della cittadinanza. Tenuto conto della situazione in alcuni casi di ‘ingolfamento’ degli Uffici nella ricezione delle domande e del conseguente lasso di tempo richiesto per il loro disbrigo, la disposizione intende far salva l’aspettativa di chi sia comunque attivato entro il termine indicato, senza aver potuto materialmente presentare la domanda, per i tempi di attesa. Per la fattispecie oggetto della citata lettera a-bis), si applica la normativa valevole alla data del 27 marzo 2025 sopra ricordata (e dunque previgente rispetto al presente decreto-legge).

 

La lettera b) fa salvo il caso in cui lo stato di cittadino del soggetto interessato sia accertato giudizialmente, a seguito di domanda giudiziale presentata non oltre le 23:59, ora di Roma, del 27 marzo 2025, nel rispetto della normativa applicabile alla medesima data.

 

Le lettere c) e d) prevedono eccezioni riferite ai genitori (ascendenti di primo grado) e agli adottanti, nonché ai nonni (ascendenti di secondo grado).

L’originaria formulazione del decreto-legge prevedeva che non operasse la preclusione sopra ricordata circa l’‘automatismo’ di titolarità del diritto alla cittadinanza, allorché uno dei genitori o degli adottanti fosse nato in Italia (lettera c)) o fosse stato residente in Italia per almeno due anni continuativi prima della data di nascita o di adozione del figlio (lettera d)) e prevedeva un’eccezione riferita ai nonni (ascendenti di primo grado di genitore o di adottante), per il solo caso di loro nascita in Italia (lettera e) del testo originario, indi soppressa dal Senato). Dunque, per gli ascendenti di primo grado dei genitori o degli adottanti doveva esservi nascita in Italia; per i genitori e adottanti, poteva esservi in alternativa la continuativa residenza biennale. Queste previsioni hanno ricevuto una riformulazione nel corso dell’esame del Senato.

Secondo il nuovo testo, viene meno il requisito, per gli ascendenti sia di primo sia di secondo grado, della nascita in Italia. 

L’eccezione rispetto alla preclusione dell’acquisto della cittadinanza è prevista allorché è dimostrato il possesso della cittadinanza italiana da ascendente fino al secondo grado che era cittadino italiano nato in Italia.

Dunque, genitori o nonni debbono possedere (o dovevano possedere al momento della morte, avendosi qui riguardo al caso di loro premorienza rispetto alla nascita del figlio o nipote) esclusivamente la cittadinanza italiana. Pertanto, in caso di doppia cittadinanza dell’ascendente di primo e secondo grado, non si ha applicazione dell’eccezione.

Per il caso di doppia cittadinanza si dovrebbe fare riferimento all’art. 1-bis, comma 2.

 

Altra eccezione è l’ipotesi in cui uno dei genitori o degli adottanti, il quale sia stato residente in Italia per almeno due anni continuativi prima della data di nascita o di adozione del figlio (lettera d)) e la residenza continuativa almeno biennale in Italia deve essersi realizzata successivamente all’acquisto della cittadinanza italiana.

Per gli adottanti è esclusivo il requisito della residenza continuativa almeno biennale in Italia, risultando omessa la previsione dell’‘alternativa’, originariamente prevista, costituita dalla loro nascita in Italia.

Secondo la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del decreto-legge, la previsione di tale residenza “qualificata” (pari ad almeno due anni continuativi) sarebbe conforme al quadro normativo internazionale, quale esemplato dall’art. 7, lettera e), della Convenzione del Consiglio d’Europa del 1997 sulla nazionalità (la quale però non è in vigore in Italia, ma è stata ratificata da ventuno Stati europei), il quale impiega ai medesimi fini la nozione di “residenza abituale”.

 

Queste due lettere (c) e d) innovano molto l’acquisto automatico jure sanguinis nella titolarità del diritto di cittadinanza (da attivare mediante domanda), perché introducono un limite temporale all’accertabilità del diritto e una scansione generazionale di tale limite.

 

La tipizzazione di eccezioni alla preclusione dell’automatismo per i nati all’estero in possesso di una cittadinanza di Stato estero mira, secondo la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione, a dare definito contenuto giuridico al legame – o vincolo – effettivo con l’Italia (e contenuto obiettivato, desumibile da atti concreti e attestazioni determinate). Intento dell’intervento normativo è connettere la trasmissione automatica della cittadinanza alla sussistenza di un legame effettivo con l’Italia, sia in capo agli ascendenti cittadini sia al discendente al quale è trasmessa la cittadinanza. Secondo tale relazione, senza modificare il principio di fondo della trasmissione della cittadinanza, che resta «saldamente ancorato allo jus sanguinis, quale elemento costitutivo della comunità nazionale come si è venuta formando in più di un secolo e mezzo di storia unitaria», si mira a temperare quel medesimo principio, coniugandolo in maniera espressa con la sussistenza di vincoli effettivi ed attuali con la comunità nazionale, sicché «solo in presenza di tali vincoli oggettivi, perduranti nel tempo ed espressione di un legame formale e sostanziale con la Repubblica, potrà essere garantito l’accesso al complesso indissolubile di diritti e di doveri propri dei cittadini che formano il popolo cui l’articolo 1 della Costituzione attribuisce la sovranità».

Secondo la relazione illustrativa, la novella circa la trasmissione della cittadinanza attuerebbe nell’ordinamento italiano al principio internazionale del ‘legame effettivo’ (genuine link), che non consente l’opponibilità di una cittadinanza acquistata senza un vincolo effettivo con il Paese che la conferisce (secondo enunciazione rilevata come riconducibile alla Corte internazionale di giustizia fin dalla sentenza nel caso Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala) del 6 aprile 1955). In forza di tale impostazione, la disposizione non introdurrebbe un’ipotesi di perdita della cittadinanza (ulteriore rispetto a quelle previste dall’articolo 13 della legge n. 91 del 1992) bensì una specifica preclusione all’acquisto automatico della cittadinanza (ex tunc e dunque operante anche ai nati all’estero prima dell’entrata in vigore della disposizione stessa) per discendenza, per adozione o per altra causa.

In ogni caso alla preclusione si sottraggono le fattispecie espressamente previste in via di eccezione.

La relazione al disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge fa in particolare alcune affermazioni importanti generali che appaiono meritevoli di riproduzione integrale.

«La giustiziabilità all’infinito dello stato di cittadinanza di generazioni passate trasforma lo stato di cittadino in una situazione che può essere attivata in qualsiasi momento da parte di una platea indefinita di persone nate e residenti all’estero e in possesso della cittadinanza di altri Paesi con i quali hanno vincoli di cultura e di fedeltà palesemente più stretti rispetto a quelli che possono avere con l’Italia. Conferire a questa platea vastissima di persone lo stato di cittadini allo stesso modo di persone nate e residenti in Italia o comunque in possesso della sola cittadinanza italiana e quindi effettivamente vincolate al territorio e alla cultura del nostro Paese confligge con principi elementari di ragionevolezza, configurando un trattamento identico di situazioni marcatamente differenziate. Conseguentemente, l’illimitata giustiziabilità di situazioni passate ampiamente esaurite nella loro portata pratica (qual è l’attribuzione post mortem dello stato di cittadinanza o comunque l’attribuzione della stessa a persone che non hanno esercitato, né eserciteranno mai diritti e doveri ad essa inerenti) comporta una modalità irragionevole di formazione del “popolo” cui spetta la sovranità a mente dell’articolo 1 della Costituzione e, conseguentemente, del corpo elettorale che tale sovranità esercita con le modalità proprie di un ordinamento democratico qual è quello italiano. È quindi necessario intervenire per limitare la giustiziabilità all’infinito di situazioni passate, ponendo ad esse dei limiti che tengano adeguatamente conto dell’obiettiva rilevanza del decorso di lunghi periodi di tempo senza che siano avvenuti contatti con l’Italia volti a stabilire in maniera anche formale i vincoli giuridici cui è assoggettato il cittadino.» (…) «una parte significativa della giurisprudenza si orienta per una ricostruzione dello stato di cittadinanza come una situazione permanente, imprescrittibile e azionabile in qualsiasi tempo anche a nome di persone decedute che non si sono mai comportate come cittadini italiani, senza alcuna verifica sulla sussistenza di legami effettivi con l’Italia o sull’assenza di situazioni di pregiudizio per la sicurezza nazionale».

 

Inoltre, nelle motivazioni del decreto-legge si indica anche «la possibile assenza di vincoli effettivi con la Repubblica in capo a un crescente numero di cittadini, che potrebbe raggiungere una consistenza pari o superiore alla popolazione residente nel territorio nazionale, costituisce un fattore di rischio serio ed attuale per la sicurezza nazionale e, in virtù dell’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, degli altri Stati membri della stessa e dello Spazio Schengen».

 

Queste nuove norme apportano innovazioni profondissime sulle modalità di appartenenza al popolo italiano (che è il primo al mondo per emigrazione) e hanno suscitato notevole sconcerto tra gli italiani all’estero, ma esse appaiono di dubbia legittimità costituzionale.

In primo luogo, le nuove norme violano l’art. 22 Cost.

Infatti nella lunga e dettagliata relazione illustrativa al decreto-legge (che rende evidente che si trattava in realtà di un disegno di legge, all’ultimo suddiviso in due testi, dei quali uno trasformato in decreto-legge, poi convertito in legge) si afferma che i numeri consistenti e crescenti delle domande di riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana presentati ai consolati italiani in Brasile e in Argentina da discendenti di avi italiani comporterebbe conseguenze pericolose per la sicurezza nazionale che deriverebbero dal possesso della cittadinanza che sarebbe così riconosciuto ai milioni di oriundi italiani discendenti ininterrottamente da avi italiani emigrati dall’Italia, anche molti decenni fa, i quali riedono soprattutto in Brasile e in Argentina.

Tale decisione politica di non riconoscere più il possesso della cittadinanza a seguito della discendenza ininterrotta da cittadino italiano, derogando espressamente a norme in vigore dal 1865 in poi, appare motivata con ragioni del tutto opinabili e di natura squisitamente politica.

Peraltro le nuove norme che precludono il riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana, cioè dello status civitatis italiano di cui sono già titolari decine di milioni di persone in base alle norme previgenti, per le quali si prevede una espressa deroga con effetti retroattivi, non possono essere certo essere qualificate, come afferma la relazione illustrativa, quali mere preclusioni o condizioni a tale riconoscimento, in precedenza pressoché illimitato, ma consistono in una forma di privazione della cittadinanza italiana.

Tuttavia, tale privazione è operata per i predetti motivi squisitamente politici, il che è una manifesta violazione del divieto di privare la cittadinanza per motivi politici, previsto dall’art. 22 Cost.

In secondo luogo, poiché le nuove norme impediscono il riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana per le persone ivi indicate il loro effetto è anche quello di privarle, per i medesimi motivi politici, della libertà di ingresso nel territorio italiano di cui sono titolari i cittadini italiani, il che però viola il divieto previsto dall’art. 16 Cost. di prevedere tali restrizioni per motivi politici

In terzo luogo, la privazione della cittadinanza italiana dei discendenti all’estero di avi italiani appare non conforme con la tutela del lavoro italiano all’estero, prescritta alla Repubblica dall’art. 35 Cost., perché concretamente toglie la protezione della Repubblica all’enorme fortuna culturale, economica e demografica apportata dalle decine di milioni di emigrati italiani all’estero prima e dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana.

In quarto luogo, la privazione della cittadinanza italiana dei discendenti all’estero di avi italiani fino al sesto grado comporta un’irragionevole discriminazione per condizioni personali e sociali vietata dall’art. 3, comma 1 Cost. Infatti in base all’art. 77 c.c. gli effetti della parentela sono tenuti in considerazione fino al sesto grado, mentre le nuove norme prescrivono di tenerne in considerazione ai fini del riconoscimento del possesso della cittadinanza soltanto fino al secondo grado.

 

I commi 1-bis e 1-ter dell’articolo 1 del decreto-legge prevedono una disciplina speciale in materia di acquisto della cittadinanza da parte del minore straniero o apolide.

Il comma 1-bis introduce due nuove disposizioni (commi 1-bis e 1-ter) nel corpo dell’articolo 4 della legge 5.02.1992, n. 91.

Si tratta pertanto di nuovi casi di acquisto ‘per beneficio di legge’ e non ‘per nascita’: il minore acquisterà la cittadinanza non dalla nascita, ma dal giorno successivo in cui si sono verificate le condizioni previste dalla legge.

Il nuovo comma 1-bis dell’art. 4 dispone che il minore straniero o apolide, discendente da padre o madre che abbiano acquistato la cittadinanza italiana per nascita, divenga cittadino italiano al ricorrere di due condizioni:

1) è necessario che i genitori medesimi ovvero il tutore dichiarino la volontà di acquisto dello status di cittadino da parte del minore;

2) si richiede poi il soddisfacimento di almeno uno dei due requisiti alternativi indicati dalle lettere a) e b), e dunque che:

Integra tale disciplina speciale anche il nuovo comma 1-ter che stabilisce che il minore straniero o apolide che sia divenuto cittadino italiano ai sensi del comma 1-bis, abbia la facoltà, a decorrere dal raggiungimento della maggiore età, di rinunciare alla cittadinanza italiana, qualora sia in possesso della cittadinanza di altro Stato.

Il comma 1-ter dell’articolo 1 del decreto-legge prevede una deroga al regime introdotto dal comma 1-bis, con esclusivo riferimento allo straniero o all’apolide il quale:

La disposizione in esame stabilisce, per la suddetta categoria di minori, che la dichiarazione di volontà di cui al novello comma 1-bis, lettera b) dell’articolo 4 della legge n. 91 del 1992 possa essere presentata entro le 23:59, ora di Roma, del 31 maggio 2026.

 

Il nuovo art. 3-bis della legge n. 91/1992, dopo aver previsto una preclusione all’acquisto automatico della cittadinanza da parte di soggetti nati all’estero e in possesso di altra cittadinanza, individua talune eccezioni, tra loro alternative, a tale regime.

 

Tra queste, la richiamata lettera a) fa salvo il caso in cui lo stato di cittadino sia stato riconosciuto al soggetto interessato a seguito di domanda, corredata della necessaria documentazione, presentata all’Ufficio consolare o al sindaco competenti entro le 23:59, ora di Roma, del 27 marzo 2025, nel rispetto della normativa applicabile alla medesima data, o da presentare (aggiunge la lettera a-bis)) purché allo scadere di quel termine il soggetto interessato abbia ricevuto comunicazione di appuntamento, da parte dell’Ufficio competente.

 

L’art. 4 comma 2 della legge n. 91/1992 prevede che lo straniero nato in Italia possa divenire cittadino italiano a condizione che vi abbia risieduto legalmente e ininterrottamente fino al raggiungimento della maggiore età e dichiari, entro un anno dal compimento della maggiore età, di voler acquistare la cittadinanza italiana. Si aggiungono ora, si è ricordato, due aggiuntivi commi.

In primo luogo, il nuovo comma 1-bis dell’art. 4 dispone che il minore straniero o apolide, discendente da padre o madre che abbiano acquistato la cittadinanza italiana per nascita, divenga cittadino italiano al ricorrere di due condizioni.

Anzitutto, è necessario che i genitori medesimi ovvero il tutore dichiarino la volontà di acquisto dello status di cittadino da parte del minore. La disposizione richiede poi il soddisfacimento di almeno uno dei due requisiti alternativi indicati dalle lettere a) e b), e dunque che:

In secondo luogo, integra tale disciplina speciale il nuovo comma 1-ter che stabilisce che il minore straniero o apolide che sia divenuto cittadino italiano ai sensi del comma 1-bis, abbia la facoltà, a decorrere dal raggiungimento della maggiore età, di rinunciare alla cittadinanza italiana, qualora sia in possesso della cittadinanza di altro Stato.

Il comma 1-ter dell’art. 1 del decreto-legge prevede una deroga al regime introdotto dal comma 1-bis, con esclusivo riferimento allo straniero o all’apolide il quale al contempo:

La disposizione in esame stabilisce, per la suddetta categoria di minori, che la dichiarazione di volontà di cui al novello comma 1-bis, lett. b) dell’articolo 4, ma fa salvo il caso in cui lo stato di cittadino del soggetto interessato sia accertato giudizialmente, a seguito di domanda giudiziale presentata non oltre le 23:59, ora di Roma, del 27 marzo 2025, nel rispetto della normativa applicabile alla medesima data.

 

Il comma 1-quater prescrive un requisito di residenza continuativa biennale in Italia, per l’acquisto della cittadinanza da parte di figli minori di genitore che acquisti o riacquisti la cittadinanza italiana, se conviventi. A tal fine viene novellato l’art. 14 della legge n. 91 del 1992. Quest’ultimo prevede che i figli minori di chi acquista o riacquista la cittadinanza italiana, se convivono con esso, acquistino la cittadinanza italiana ma, divenuti maggiorenni, possano rinunciarvi, se in possesso di altra cittadinanza.

La novella delimita l’acquisto della cittadinanza italiana ai figli conviventi di chi acquisti o riacquisti la cittadinanza italiana, al caso che alla data di acquisto o riacquisto genitoriale, quei minori risiedano in Italia legalmente da almeno due anni continuativi – o dalla nascita, se di età inferiore ai due anni.

 

Il comma 2 novella l’art. 19-bis d.lgs. 1.09.2011, n. 150 e interviene su taluni profili della vigente disciplina dei mezzi di prova e dell’onere della prova, con riferimento alle controversie in materia di accertamento della cittadinanza italiana, prevedendo che siano aggiunti al richiamato art. 19-bis il comma 2-bis e il comma 2-ter.

 

Il comma 2-bis stabilisce che, salvi i casi espressamente previsti dalla legge, nelle controversie in materia di accertamento della cittadinanza italiana non siano ammessi, quali mezzi di prova, il giuramento e la prova testimoniale.

Il comma 2-ter introduce una specifica disciplina dell’onere della prova nell’ambito delle controversie in materia di accertamento della cittadinanza italiana. Stabilisce che, nelle predette controversie, colui il quale chieda l’accertamento dello stato di cittadino sia tenuto ad allegare e a provare l’insussistenza delle cause di mancato acquisto o di perdita della cittadinanza previste dalla legge.

Dalla relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del decreto-legge, si ricava che tali nuovi commi prevedono una disciplina che mira a superare il principio di diritto affermato dalla sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 25317/2022, in forza del quale chi reclami possesso della cittadinanza iure sanguinis è soggetto esclusivamente all’onere di provare il vincolo di discendenza, essendo assegnato allo Stato l’onere di provare la sussistenza di eventuali cause interruttive ostative all’acquisto o al mantenimento della cittadinanza.

Secondo la relazione illustrativa, tale distribuzione dell’onere della prova non sarebbe adeguata alla realtà concreta delle controversie in materia di cittadinanza, perché coloro che chiedono l’accertamento sarebbero gli unici ad avere accesso ai fatti e ai documenti rilevanti. Sicché «la distribuzione dell’onere della prova delineata dalla suddetta pronuncia stabilisce un indebito vantaggio nei confronti dei ricorrenti e un irragionevole onere finanziario a carico dello Stato italiano, premiando in maniera irragionevole situazioni di prolungata inerzia degli interessati». La disposizione, consequenzialmente, stabilisce che l’esistente rubrica dell’articolo 19-bis sia sostituita dalla seguente: «Controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia e di cittadinanza italiana».

 

L’arti. 1-bis del decreto-legge, introdotto dalla legge di conversione in legge («Interventi per favorire il recupero delle radici italiane degli oriundi e il conseguente acquisto della cittadinanza italiana») modifica sia il Testo unico dell’immigrazione (d.lgs. n. 286/1998) sia la legge sulla cittadinanza italiana (legge n. 91/1992).

Il comma 1 incide sull’art. 27 del Testo unico, relativo all’ingresso di lavoro in casi particolari, inserendo un comma 1-octies che consente l’ingresso e il soggiorno per lavoro subordinato, al di fuori delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro, allo straniero residente all’estero, “discendente” di cittadino italiano e in possesso della cittadinanza di uno Stato di destinazione di rilevanti flussi di emigrazione italiana. Quali siano gli Stati di destinazione di rilevanti flussi di emigrazione italiana, è determinazione attribuita a decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro degli interni e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Non è previsto un termine per l’emanazione del decreto-ministeriale.

Per il procedimento tra datore di lavoro, Centro per l’impiego, Sportello unico per l’immigrazione (istituito presso la prefettura-Ufficio territoriale del Governo) responsabile dell’intero procedimento relativo all’assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato e indeterminato fatto rinvio all’art. 22 del Testo unico.

La disposizione ha riguardo allo straniero discendente di cittadino italiano e non prevede alcuna limitazione di gradi di parentela che invece è stata prevista dalle nuove norme per la titolarità del diritto al riconoscimento del possesso della cittadinanza italiana.

 

L’art. 1-bis, comma 2, riforma il comma 1 dell’art. 9 della legge n. 91/1992, cioè la disciplina delle ipotesi di concessione della cittadinanza con decreto del Presidente della Repubblica (sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell’interno).

In particolare, la sua lettera a) fa menzione di:

La novella incide sulla prima fattispecie, prevedendo la riduzione del periodo di legale residenza a due anni, per lo straniero il cui genitore o nonno sia stato o sia cittadino italiano per nascita. La seconda fattispecie riproduce invece il testo della previgente disposizione legislativa.

La disposizione riguarda la concessione della cittadinanza, ma deve raccordarsi con quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, capoverso “Art. 3-bis”, comma 1, lettera c), secondo la quale il nato all’estero con cittadinanza straniera non ha precluso l’acquisto del diritto alla cittadinanza, in caso di ascendente di primo o secondo grado, cittadino “esclusivamente” italiano.

L’esclusività della cittadinanza italiana parrebbe così il ‘discrimine’ tra le due fattispecie.

Peraltro la lett. a) del comma 1 dell’articolo 9 della legge n. 91/1992, antecedente rispetto alla novellazione testé illustrata, faceva comunque salvo quanto previsto dall’art. 4, comma 1, lettera c) della medesima legge, ossia la previsione secondo cui lo straniero o l’apolide, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado siano stati (o siano, deve ora intendersi) cittadini per nascita, diviene cittadino se, al raggiungimento della maggiore età, risiede legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica e dichiari, entro un anno dal raggiungimento della maggiore età, di voler acquistare la cittadinanza italiana.

Tale richiamo normativo non è ribadito nella nuova stesura.

 

L’art. 1-ter modifica il riacquisto della cittadinanza da parte di ex cittadini italiani.

Prevede che chi sia nato in Italia o vi sia stato residente per almeno due anni continuativi, ed abbia perduto la cittadinanza in applicazione dell’art. 8, n. 1 e n. 2, della legge n. 555/1912, o in applicazione dell’articolo 12 di quella medesima legge, la riacquista se effettui una dichiarazione in tal senso tra il 1° luglio 2025 e il 31 dicembre 2027.

 

I casi di perdita della cittadinanza, sopra richiamati mediante rinvio normativo alla disciplina del 1912 (piuttosto restrittiva in tema di doppia cittadinanza rispetto alla disciplina del 1992), sono:

Già l’art. 17 della legge n. 91/1992 prevedeva che chi avesse perduto la cittadinanza in applicazione degli artt. 8 e 12 della legge 13 giugno 1912, n. 555, o per non aver reso l’opzione prevista dall’articolo 5 della legge 21 aprile 1983, n. 1235, la riacquistasse se avesse effettuato una dichiarazione in tal senso entro due anni dalla data di entrata in vigore di quella legge (avvenuta il 16 agosto 1992). Esaurita da lungo tempo ormai quella ‘finestra’ temporale, altra viene ‘riaperta’ dalla presente disposizione, per i casi intervenuti di perdita della cittadinanza qui previsti e menzionando il requisito della nascita o del biennio di residenza continuativa in Italia.

A corredo si prevede traslando alla tabella dei diritti consolari da riscuotersi dagli uffici diplomatici e consolari (allegata al d.lgs. n. 71/2011, il quale disciplina l’ordinamento degli Uffici consolari) il contributo per l’acquisto della cittadinanza, qualora si tratti di riacquisto da parte di ex cittadini, secondo le previsioni sopra ricordate.

L’importo di tale contributo è pari a 250 euro (secondo l’art. 9-bis, comma 2, della legge n. 91/1992, qui novellato).

 

 

Il decreto-legge 28.03.2025, n. 37, convertito in legge con modificazioni dalla legge 23.05.2025, n. 75, pubblicata in G.U. n. 118 del 23.05.2025 reca “Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare” le quali modificano in più parti la legge di esecuzione del protocollo italo-albanese in materia migratoria che istituisce in Albania Centri di permanenza temporanea per il rimpatrio e Centri di accoglienza e ciò al fine di renderli utilizzabili non soltanto per i potenziali richiedenti asilo soccorsi nelle acque internazionali da mezzi italiani (nei riguardi dei quali le procedure sono state sospese in attesa degli esiti del giudizio presso la CGUE), ma anche per gli stranieri che si trovano in Italia per i quali sia stato disposto un provvedimento di espulsione da eseguirsi con accompagnamento alla frontiera. 

 

L’illustrazione che segue trae spunti dal Dossier preparato dall’Ufficio studi del Senato della Repubblica, a proposito dei quali si riferiranno i profili di dubbia legittimità costituzionale.

 

L’art. 1 reca disposizioni urgenti ai fini del rafforzamento dell’azione di rimpatrio.

 

Il comma 1 interviene sulla legge n. 14/2024, recante “Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno”.

 

La lettera a) del comma 1 opera sull’art. 3, comma 2, della legge n. 14/2024, ampliando la categoria di persone che possono essere condotte nelle strutture in Albania attraverso due novelle.

Infatti, nella versione previgente, la disposizione oggetto della modifica consentiva di condurre nelle strutture in Albania realizzate in attuazione del Protocollo, soltanto persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea, anche a seguito di operazioni di soccorso.

Si ricorda che per effetto del comma 3 dell’art. 3 della legge n. 14/2024, le aree concesse in uso all’Italia da parte dell’Albania e adibite, in base al protocollo medesimo e alla legge di ratifica, sia a punto di crisi, sia a Centro di permanenza per il rimpatrio sono equiparate alle zone di frontiera o di transito, individuate dal decreto del Ministero dell’interno 5.08.2023, emanato ai sensi dell’art. 28-bis, comma 4, del decreto legislativo n. 25/2008; in tali zone è applicabile, in determinate condizioni, la procedura accelerata di esame delle richieste di protezione internazionale.

 

La lettera b) del comma 1, interviene sul comma 4 dell’art. 3 della legge n. 14/2024, il quale equipara le strutture indicate nel Protocollo Italia-Albania alle corrispondenti strutture previste dalla normativa nazionale.

Per effetto della modifica,

 

La lettera b-bis) del comma 1, inserisce poi un comma 7-bis all’art. 3 della legge n. 14/2024, autorizzando per il 2025 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a cedere a titolo gratuito alla Repubblica di Albania due motovedette della classe 400 Cavallari in dotazione alla Guardia costiera. La cessione avviene con contestuale cancellazione delle motovedette dai registri inventariali e dai ruoli speciali del naviglio militare dello Stato.

 

Il comma 2 dell’art. 1 interviene sull’art. 14 del d.lgs. n. 286/1998 (testo unico immigrazione).

 

In particolare, la lettera a) del comma 2 novella il comma 1 dell’art. 14 che disciplina il trattenimento dello straniero presso i Centri di permanenza per i rimpatri e prevede che il questore disponga il trattenimento dello straniero per il tempo strettamente necessario presso il Centro più vicino. A tal fine il questore effettua richiesta di assegnazione del posto alla Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno (disciplinata all’art. 35 della legge n. 189/2002).

La novella prevede che la Direzione centrale può disporre anche il trasferimento dello straniero in altro Centro.

La disposizione appare di dubbia legittimità costituzionale con riferimento all’art. 13 Cost. perché non indica i motivi per i quali può essere disposto il trasferimento, né disciplina le modalità. 

Infatti, per effetto dell’integrazione del testo effettuata col decreto-legge tale Direzione centrale ha un generale potere di trasferimento dello straniero, ma non si indicano specifiche motivazioni per l’esercizio di tale potere mentre la successiva lettera b) precisa che per il trasferimento non è richiesta una nuova convalida del giudice di pace.

In proposito la relazione illustrativa del decreto-legge indica che questo potere di trasferimento si ricollega a quanto previsto per le persone detenute in un istituto penitenziario dall’art. 42 della legge n. 354/1975 sull’ordinamento penitenziario, ma tale disposizione prevede che il trasferimento sia disposto «per gravi e comprovati motivi di sicurezza, per esigenze dell’istituto, per motivi di giustizia, di salute, di studio e familiari» e che «nel disporre i trasferimenti i soggetti sono comunque destinati agli istituti più vicini alla loro dimora o a quella della loro famiglia ovvero al loro centro di riferimento sociale, da individuarsi tenuto conto delle ragioni di studio, di formazione, di lavoro o salute. L’amministrazione penitenziaria dà conto delle ragioni che ne giustificano la deroga».

La norma legislativa può comportare difficoltà applicative e contenziosi tra il coordinamento tra il potere generale di trasferimento attribuito alla Direzione centrale e il potere del questore, con convalida del giudice di pace, di disporre il trattenimento dello straniero presso il CPR più vicino, ma in ogni caso non prevede specifiche motivazioni alla base del trasferimento che peraltro è disposto soltanto da autorità di pubblica sicurezza.

In proposito è evidente che le nuove norme legislativa paiono mirate ad eludere il rispetto della riserva di legge e della riserva di giurisdizione previste dall’art. 13 Cost. circa i casi e i modi di ogni provvedimento restrittivo della libertà personale.

 

La lettera b) del comma 2 interviene sul comma 5 dello stesso art. 14 d.lgs. n. 286/1998, il quale individua il periodo di tempo (nonché il relativo limite) che lo straniero può trascorrere presso il Centro di permanenza per i rimpatri. 

La modifica, coordinandosi con quella di cui alla lettera a) appena richiamata, prevede che sia fatta salva la facoltà di disporre, in ogni momento, il trasferimento dello straniero in altro Centro.

Si stabilisce, inoltre, che il citato trasferimento non faccia venire meno il titolo del trattenimento adottato e che non sia richiesta una nuova convalida.

La relazione illustrativa specifica anche che nella struttura albanese potranno essere trattenuti anche coloro i quali, dopo essere stati oggetto di un provvedimento di trattenimento, abbiano presentato domanda di protezione internazionale, quando vi siano fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione. Ciò sulla base, precisa la relazione illustrativa, dell’articolo 6, comma 3 (novellato anch’esso per effetto di una modifica intervenuta in sede di conversione del decreto-legge), del d.lgs. n. 142/2015, il quale appunto dispone che il richiedente protezione internazionale che si trova in un CPR, in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione, rimane nel Centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione.

L’applicabilità del d.lgs. n. 142/2015 anche alle strutture albanesi è prevista, in quanto compatibile, ricorda sempre la relazione illustrativa, dall’art. 4, comma 1, della legge n. 14 del 2024.

La relazione illustrativa segnala anche che, in forza del rinvio operato dall’art. 4, commi 12 e 33, della legge n. 14/2024, allo straniero trattenuto nella struttura albanese si applicano «tutte le garanzie contemplate dalla normativa nazionale e dell’Unione europea, concernenti il diritto di difesa, nonché gli altri diritti fondamentali della persona e, in particolare, quelli attinenti alla libertà di colloquio all’interno del Centro e con i visitatori provenienti dall’esterno».

La relazione illustrativa richiama in proposito quanto previsto:

• dall’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 142/2015, che prevede che siano garantiti l’accesso ai Centri nei quali siano trattenuti, nei casi previsti dalla normativa, richiedenti protezione internazionale nonché la libertà di colloquio con i richiedenti ai rappresentanti dell’UNHCR o alle organizzazioni che operano per conto dell’UNHCR in base ad accordi con la medesima organizzazione, ai familiari, agli avvocati dei richiedenti, ai rappresentanti degli enti di tutela dei titolari di protezione internazionale con esperienza consolidata nel settore, ai ministri di culto, nonché agli altri soggetti indicati nelle direttive del Ministro dell’interno;

• dall’art. 14, comma 2, d.lgs. n. 286/1998 che dispone che allo straniero trattenuto nei CPR siano «assicurati adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, con modalità tali da assicurare la necessaria informazione relativa al suo status, l’assistenza e il pieno rispetto della sua dignità» nonché «in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno»;

• dall’art. 21 del regolamento di attuazione del Testo unico immigrazione (d.p.r. n. 394/1999) che dispone, tra l’altro, che «le modalità del trattenimento devono garantire, nel rispetto del regolare svolgimento della vita in comune, la libertà di colloquio all’interno del Centro e con visitatori provenienti dall’esterno, in particolare con il difensore che assiste lo straniero, e con i ministri di culto, la libertà di corrispondenza, anche telefonica, ed i diritti fondamentali della persona fermo restando l’assoluto divieto per lo straniero di allontanarsi dal Centro».

 

Il comma 2-bis aggiunge all’art. 6 d.lgs. n. 142/2015 il comma 2-bis.

 

Alla lettera a) si prevede la possibilità di adozione successiva del provvedimento di trattenimento, precedentemente non convalidato, per i richiedenti rimasti nei Centri di cui all’art. 14 del d.lgs. 286/1998 nel caso disciplinato dal comma 3 del d.lgs. 142/2015, ovvero se vi sono fondati motivi per ritenere che la loro domanda sia stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione dell’espulsione o del respingimento. Il richiedente è trattenuto, ove possibile in appositi spazi, nei limiti dei posti disponibili, sulla base di una valutazione caso per caso, come disposto dal comma 2 del d.lgs. in ultimo citato.

Si prevede, altresì, che il richiedente permanga nel Centro fino alla decisione sulla convalida del provvedimento se questo è adottato immediatamente o, comunque, non oltre quarantotto ore dalla comunicazione della mancata convalida. 

La disposizione interviene, inoltre, sul comma 3 dell’art. 6 introducendo un ulteriore periodo in virtù del quale la disciplina dettata dal primo periodo è estesa anche ai casi in cui i Centri siano situati in zone di frontiera o di transito.

La lettera b) esclude anche i richiedenti di cui ai commi 2-bis e 3 del citato articolo dall’applicazione dell’articolo 6-bis, comma 14, sicché costoro non possono essere trattenuti al solo scopo di accertarne il diritto di entrare nel territorio dello Stato durante lo svolgimento della procedura accelerata di frontiera ai sensi dell’articolo 28-bis, comma 2-bis, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25.

Il comma 2-ter reca alcune modifiche al d.lgs. n. 25/2008 (decreto procedure). 

In particolare, la lettera a), modificando l’art. 28-bis, comma 2-bis, estende la possibilità di procedura accelerata per l’esame della domanda di protezione internazionale direttamente alla frontiera o nelle zone di transito. Nella versione attualmente in vigore tale procedura è limitata ai casi in cui la domanda di protezione internazionale è presentata da un richiedente direttamente alla frontiera o nelle zone di transito, dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli (articolo 28-bis, comma 2, lettera b), d.lgs. n. 25/2008) o in cui la domanda di protezione internazionale è presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito da un richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicuro (lettera b-bis)).

In tutti i casi disciplinati ai commi 1 e 2 dell’art. 28-bis d.lgs. n. 25/2008 si può ricorrere alla procedura accelerata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito, quando la domanda è stata ivi presentata e la Commissione territoriale decide nel termine di sette giorni dalla ricezione della domanda.

La lettera b) del comma 2-ter modifica il comma 2-ter dell’articolo 35-bis del d.lgs. n. 25/2008 (controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale): rinviando al comma 2-bis dell’art. 28-bis, invece che alle lettere b), b-bis) e c) del comma 2 dello stesso articolo 28-bis, amplia il campo di applicazione della disciplina anzidetta a tutti i casi contenuti, e già richiamati, nei commi 1 e 2 dello stesso articolo, purché la domanda sia stata presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito del comma 2-ter).

La lettera c) del comma 2-ter modifica il comma 1 dell’art. 35-ter del d. lgs. n. 25/2008 (sospensione della decisione in materia di riconoscimento della protezione internazionale nella procedura di frontiera): rinviando al comma 2-bis dell’articolo 28-bis, invece che alle lettere b), b-bis) e c) del comma 2 dello stesso art. 28-bis, amplia il campo di applicazione della disciplina anzidetta a tutti i casi contenuti, è già richiamati, nei commi 1 e 2 dello stesso articolo, purché la domanda sia stata presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito.

 

L’art. 1-bis estende al 2026 la facoltà, per la localizzazione, la realizzazione, nonché l’ampliamento e il ripristino dei Centri di permanenza per i rimpatri (CPR), di derogare ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto del codice antimafia e dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza dell’Unione europea.

A tal fine viene modificato il primo periodo del comma 3-bis dell’art. 19 del d.l. n. 13/2017 il quale, al fine di semplificare le procedure per la localizzazione e la realizzazione dei CPR di nuova istituzione, nonché per l’ampliamento e il ripristino di quelli esistenti, consente di derogare – fino al 31 dicembre 2025 – ad ogni disposizione di legge, ad eccezione di quella penale, del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (decreto legislativo n. 159/2011), e pur sempre nel rispetto dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

L’efficacia della deroga che era limitata al 31 dicembre 2025, è prorogata dal decreto-legge al 31 dicembre 2026.

La disposizione oggetto di modifica prevede, inoltre, che per le procedure relative all’ampliamento della rete nazionale dei CPR, l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) assicuri, qualora richiesto, l’attività di vigilanza collaborativa di cui all’articolo 222, comma 3, lett. h), del codice dei contratti pubblici. L’intervento normativo proroga, pertanto, anche l’estensione temporale dell’efficacia di tale previsione.

Il decreto-legge 11.04.2025, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario (pubblicato in G.U. G.U. n. 85 dell’11.04.2025), convertito in legge 9.06.2025, n. 80 (pubblicata in G.U. n. 131 del 9.06.2025) contiene una pluralità di disposizioni di contenuto eterogeneo, le quali riproducono in gran parte il medesimo testo delle disposizioni che erano già contenute nel testo di un disegno di legge del Governo, già approvato dalla Camera dei deputati e che erano di imminente approvazione al Senato, seppure con ulteriori minime modificazioni, per le quali dunque è assai dubbia la sussistenza in generale dei requisiti costituzionali e legislativi per l’adozione del decreto-legge.

Tra i contenuti di quel decreto-legge si segnalano nella presente sede soltanto due disposizioni.

 

 

La prima disposizione è quella prevista dall’art. 9 (revoca della cittadinanza).

Essa modifica il testo dell’art. 10-bis della legge n. 91/1992 sulla cittadinanza italiana, introdotto col d.l. n. 113/2018, in caso di condanna definitiva per i reati di terrorismo ed eversione ed altri gravi reati, stabilendo che

 

Così i profili di illegittimità costituzionale della norma sulla revoca della cittadinanza italiana che fu introdotta nel 2018 sono modificano, ma restano gravi.

Da un lato la nuova norma abroga un aspetto della disciplina della revoca della cittadinanza che era viziato da illegittimità costituzionale. Infatti, la nuova norma esenta dalla revoca le persone sprovviste della cittadinanza di altro Stato, cioè i casi in cui mediante la revoca si sarebbero prodotti nuovi casi di apolidia, il che violerebbe le norme internazionali in materia di apolidia.

Dall’altro lato però restano intatti ed anzi si aggravano gli altri profili di illegittimità costituzionale della revoca.

 1)I reati indicati come presupposto per la revoca della cittadinanza sono in parte reati aventi di natura politica, il che rende la norma viziata da manifesta illegittimità costituzionale per violazione del divieto di privazione della cittadinanza per motivi politici previsto dall’art. 22 Cost.

2)La revoca della cittadinanza si riferisce soltanto agli stranieri che hanno ottenuto la cittadinanza nelle ipotesi previste dall’art. 4, secondo comma, 5 e 9 della legge n. 91/1992. Tuttavia, nessuna ipotesi di revoca della cittadinanza è prevista nei confronti dei cittadini italiani per nascita o discendenza o per adozione. Poiché l’acquisto di uno status giuridico consente al suo titolare di esercitarne i diritti che ne conseguono, in maniera piena e senza condizioni, al pari di tutti gli altri consociati che godono del medesimo status, a prescindere perciò dalle modalità con cui esso è stato acquisito, l’istituto della revoca per i soli stranieri divenuti cittadini viola l’art. 3, primo comma Cost., poiché si trattano in modo diverso situazioni oggettivamente simili. Infatti, ad alcuni cittadini italiani la cittadinanza italiana non potrà mai essere revocata, mentre altri cittadini che hanno ottenuto la cittadinanza per naturalizzazione potranno vedersela revocata se commettono determinati reati. Si consideri, poi, che le ipotesi di revoca della cittadinanza che prima del 2013 erano già previste dalla legge non distinguevano rispetto alle modalità di acquisto ed erano (sono) valide per tutti i cittadini italiani, siano essi diventati cittadini per ius sanguinis che per ius soli.

3)La revoca della cittadinanza delineata dal citato art. 10-bis appare aggravata dalla nuova norma introdotta col decreto-legge che consente la revoca della cittadinanza non più dopo 3 anni, ma anche fino a 10 anni dalla condanna, il che aggrava la violazione della funzione di rieducazione della pena prevista dall’art. 27 Cost.: se, infatti, lo scopo della pena è quello di reinserire il reo all’interno del tessuto sociale reintegrandolo, la perdita della cittadinanza è per definizione una sanzione anti-socializzante, che mira invece ad escludere definitivamente il reo dal consesso sociale. In tal senso la manifesta illegittimità costituzionale permane anche se la revoca della cittadinanza è disposta in modo automatico anche 10 anni dopo il passaggio in giudicato della sentenza, il che priva di ogni considerazione all’eventuale processo di risocializzazione del condannato, in atto o già avvenuto.

4)La revoca della cittadinanza appare anche viziata da manifesta illegittimità costituzionale anche per violazione dell’art. 10, comma 2 e 117, comma 1 Cost. in quanto è contraria ai criteri elaborati dalla Corte EDU 8 giugno 1976 Engel ed altri contro Paesi Bassi, con riferimento alle sanzioni amministrative secondarie, comminate insieme alle sanzioni penali, in quanto sproporzionata e di natura sostanzialmente general-preventiva (quindi, sostanzialmente penale, il che comporta violazione del diritto di non essere giudicato o punito due volte (principio di ne bis in idem) previsto dall’art. 4 del protocollo aggiuntivo n. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

 

 

La seconda disposizione rilevante in materia di diritto degli stranieri che è introdotta col decreto-legge è quella dell’art. 27 (Disposizioni in materia di rafforzamento della sicurezza delle strutture di trattenimento per i migranti e di semplificazione delle procedure per la loro realizzazione) e in particolare il comma 1, il quale inserisce un nuovo comma 7-bis nell’art. 14 del Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) che prevede il reato di rivolta durante il trattenimento degli stranieri.

La nuova fattispecie incriminatrice si articola in più periodi:

 

Numerosi sono i profili di illegittimità costituzionale del nuovo reato di rivolta nei Centri di trattenimento, che lo accomuna all’altro nuovo reato di rivolta in un istituto penitenziario, configurato in maniera analoga.

 

In primo luogo, le nuove fattispecie appaiono norme incriminatrici indeterminate e perciò violano il principio di legalità di cui all’art. 25, comma 2, Cost., perché utilizzano la formula della “resistenza anche passiva” senza specificare quali siano le condotte alla stessa riconducibili, il che potrebbe legittimare incriminazioni anche di semplici atteggiamenti di mancata collaborazione o di assoluta inerzia.

La nuova fattispecie incriminatrice deve essere interpretata in ogni caso in senso restrittivo e conforme alla libertà di manifestazione del proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione garantita dall’art. 21 Cost., sicché non possono essere punite azioni od omissioni meramente dimostrative (disobbedienza nonviolenta del rifiuto del vitto o dell’ora d’aria, obiezione di coscienza o proteste con urla o striscioni o sbattimento di ferro contro le sbarre) con cui si manifestano opinioni, critiche e satire, come p.es. proteste pacifiche contro condizioni di vita negli istituti penitenziari, allorché tali condizioni concretamente contrastino con la Costituzione, sia col “senso di umanità” e con la finalità rieducativa delle pene e per le quali l’Italia è già stata condannata dalla Corte EDU.

L’ambiguità della norma è tale che neppure si specifica che deve trattarsi di resistenza ad ordini legittimi impartiti per ragioni legittime, il che p.es. riguarda casi in cui una persona si rifiuta di uscire dalla sua cella o dalla sua camera per evitare di essere trasportato in locali diversi in cui talvolta è notoria la pratica di maltrattamenti.

Insomma occorre ricordare che la rivolta è spesso concretamente rivolta contro quei trattamenti inumani e degradanti subiti da detenuti e stranieri e che però sono categoricamente vietati dall’art. 3 CEDU e per i quali l’Italia è stata condannata dalla Corte EDU sia per le condizioni negli istituti penitenziari (cfr. le sentenze Riela c. Italia, 9 novembre 2023; Torreggiani e altri c. Italia 8 gennaio 2023; Sulejmanovic c. Italia 6 luglio 2009) sia per le condizioni nei Centri di permanenza per il rimpatrio (cfr. le sentenze A.T. e altri c. Italia 23 novembre 2023; M.A. c. Italia 31 agosto 2023; J.A. e altri c. Italia 30 marzo 2023; Darboe e Camara c. Italia 21 luglio 2022).

In tal senso però è evidente il rischio che le nuove norme penali ledano anche indirettamente pacifiche forme di espressione della libertà di manifestazione del pensiero, sia dei detenuti negli istituti penitenziari, sia degli stranieri trattenuti in Centri di permanenza per il rimpatrio.

Inoltre, circa gli “atti di resistenza passiva” non si comprende sia come delle condotte esplicitamente “passive” possano “costituire” le condotte “attive” previste dal primo periodo, sia come possa configurarsi il “dolo di rivolta” da parte di una persona che, nel corso dell’evento, sceglie di rimanere “passivo”, con questa scelta dimostrando di non aderire – né in termini di condotta, né di volontà – sotto il profilo finalistico, all’evento tipico della fattispecie.

In ogni caso la differenziazione di trattamento di condotte rilevanti ai fini del delitto di resistenza a pubblico ufficiale – atti di natura palesemente attiva e commissiva – e le condotte di “resistenza passiva” previste dai nuovi delitti di rivolta viola il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., perché la differenza di trattamento penale sarebbe derivante unicamente dalle condizioni personali e sociali di detenuto, o migrante trattenuto in un Centro di permanenza per il rimpatrio.

Inoltre, appare difficile riempire di contenuti oggettivi e compiutamente predeterminati gli ulteriori requisiti che attribuiscono alla “resistenza passiva” rilevanza penale in termini di partecipazione a una rivolta, ovvero l’avere impedito il compimento degli atti dell’ufficio o del servizio necessari alla gestione dell’ordine e della sicurezza in base al numero delle persone coinvolte e al contesto in cui operano i pubblici ufficiali o gli incaricati di un pubblico servizio. Si tratta di criteri troppo generici e opinabili, che rischiano di cagionare disparità di trattamento concreto in base alla sensibilità personale del singolo interprete, e di non consentire al soggetto agente di comprendere adeguatamente il comando contenuto nella norma penale, impedendo anche un’indagine sull’effettiva formazione della colpevolezza rispetto a una condotta e a un evento di natura oggettiva. 

Pare altresì violato il principio di tassatività di ogni norma penale prescritto dall’art. 25 Cost. perché entrambe le fattispecie incriminatrici fanno riferimento, oltre che al numero dei partecipanti alla resistenza passiva anche al «contesto» in cui questa si attua e tale contesto e un co-fattore della configurazione del comportamento in atto in termini di rivolta, ma la parola «contesto» è troppo vaga e lascia troppi margini interpretativi.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 364/1988 in materia di errore sul divieto, ha ben sottolineato che l’effettiva possibilità di conoscere la legge penale è un requisito subiettivo minimo d’imputazione, che si ricava dall’intero sistema costituzionale ed in particolare dagli artt. 2, 3, primo e secondo comma, 73, terzo comma e 25, secondo comma, Cost. Tale requisito integra e completa quelli attinenti alle relazioni psichiche tra soggetto e fatto e consente la valutazione e, pertanto, la rimproverabilità del fatto complessivamente considerato.

In secondo luogo, appare possibile sollevare più di un dubbio a proposito del rispetto del principio di offensività.

Infatti, la genericità della formulazione dei due nuovi reati consente di perseguire condotte di scarsa gravità, consistenti in atti di mera disobbedienza a un ordine (sia legittimo, che illegittimo) impartito, le quali però raramente arrecano una lesione o un pericolo al bene giuridico tutelato dalla norma, ovvero l’ordine pubblico, il che compromette il carattere materiale dell’offesa, perché sarebbe il solo status di detenuto o di straniero trattenuto a lasciare presumere una pericolosità della condotta.

Infine, appare incerta anche la compatibilità con il principio di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 3 Cost. Infatti, le nuove fattispecie operano un non congruo bilanciamento di interessi, perché anche a fronte di forme di protesta passiva del detenuto o dello straniero, sacrificano la libertà di manifestazione del pensiero di quest’ultimo, a favore dell’interesse all’ordine pubblico.

 

Infine, al comma 2 si prevede che all’art. 19, comma 3-bis, primo periodo, d.l. 17.02.2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13.04.2017, n. 46, le parole: «La realizzazione dei Centri di cui al comma 3 è effettuata,» sono sostituite dalle seguenti: «La localizzazione e la realizzazione dei Centri di nuova istituzione di cui al comma 3 nonché l’ampliamento e il ripristino dei Centri esistenti sono effettuati,».

Si ampliano così le norme che prevedono deroghe e accelerazioni rispetto alle norme vigenti in materia di opere pubbliche per gestire la localizzazione, la realizzazione, l’ampliamento e il ripristino dei Centri di permanenza per il rimpatrio.

 

Con la circolare del 16.01.2025 n. 10142 del Ministero della giustizia –Dipartimento per gli affari di giustizia – Direzione generale degli affari interni-Ufficio I - Reparto I – Servizi relativi alla giustizia civile si ricorda che il contributo unificato nei procedimenti in materia di accertamento della cittadinanza italiana, introdotto nell’art. 13, comma 1-sexies, d.p.r. n. 115/2002 dall’art. 1, comma 814, l. 30.12. 2024, n. 207 (legge di bilancio 2025), in un comma 1-sexies con il quale si stabilisce che «Per le controversie in materia di accertamento della cittadinanza italiana il contributo dovuto è pari a 600 euro. Il contributo è dovuto per ciascuna parte ricorrente, anche se la domanda è proposta congiuntamente nel medesimo giudizio».

Tale norma, entrata in vigore il 1° gennaio 2025, impone di pagare un contributo unificato pari ad euro 600 per ciascuna parte ricorrente anche quando con il medesimo atto introduttivo siano proposte diverse domande di accertamento della cittadinanza.

 

Si introduce quindi il pagamento di un contributo unificato “ad hoc” per le cause di accertamento della cittadinanza italiana modificando il precedente criterio di determinazione dell’importo che si basava sul valore indeterminato della domanda (art. 13, comma 1, lettera d), d.p.r. n. 115/2002-nota prot. DAG 168673.U dell’11.08.2023).

La circolare del Ministero dell’interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione – Direzione centrale della cittadinanza e dei diritti civili del 13.03.2025, n. 14605 ricorda che in materia di concessione della cittadinanza italiana ai sensi degli artt. 5 e 9 della legge n. 91/1992 la sentenza della Corte costituzionale n. 25 del 30 gennaio - 7 marzo 2025 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge, nella parte in cui non esenta dalla dimostrazione della conoscenza della lingua italiana per i soggetti affetti da gravi limitazioni alla capacità di apprendimento linguistico derivanti dall’età, da patologie o da disabilità, attestate mediante certificazione rilasciata dalla struttura sanitaria pubblica.

Ai fini dell’individuazione della formula di esonero adeguata al caso di specie, la Corte nella medesima sentenza rinvia espressamente a quanto già previsto in relazione al test di lingua richiesto per l’ottenimento del permesso di soggiorno UE di lungo periodo che, all’art. 1, comma 3, lettera b), del decreto del Ministro dell’interno 7 dicembre 2021 (recante “Modalità di svolgimento del test di conoscenza della lingua italiana, previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, introdotto dall’articolo 1, comma 22, lettera i) della legge n. 94/2009”), esclude la necessità del superamento del test linguistico con riferimento «allo straniero affetto da gravi limitazioni alla capacità di apprendimento linguistico derivanti dall’età, da patologie o da handicap, attestate mediante certificazione rilasciata dalla struttura sanitaria pubblica». Tale formula di esonero, diversamente da quella prevista con riferimento ai soggetti che sottoscrivono l’accordo di integrazione di cui all’art. 4-bis del d.lgs. n. 286/1998, non menziona la possibilità che l’attestazione medica di cui sopra possa essere rilasciata, oltre che da strutture sanitarie pubbliche, anche da medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale.

Deve, pertanto, ritenersi esclusa la possibilità di ottenere l’esenzione dalla sottoposizione al test linguistico mediante produzione di certificazione del “medico di base”.

Pertanto, ferme restando le istanze già definite, i soggetti affetti da gravi limitazioni alla capacità di apprendimento linguistico che presentino istanza di concessione della cittadinanza italiana (o che abbiano presentato domanda ancora in istruttoria) saranno tenuti a produrre, in luogo dell’attestazione della conoscenza della lingua, apposita certificazione rilasciata dalla struttura sanitaria pubblica attestante la sussistenza delle suddette gravi limitazioni alla capacità di apprendimento linguistico derivanti dall’età, da patologie o da disabilità.

Si precisa che, per i richiedenti residenti in Italia, eventuali certificazioni sanitarie straniere dovranno essere, in ogni caso, prodotte unitamente alla prescritta certificazione di una struttura sanitaria pubblica italiana; per gli istanti residenti all’estero, la certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria estera dovrà essere debitamente tradotta e legalizzata.