Riconoscimento della cittadinanza per discendenza da avo italiano
a) Sulla legittimità della disciplina
Investito della consueta domanda di accertamento del concomitante status civitatis italiano da parte di un gruppo di cittadini statunitensi discendenti da una ava italiana, e soprattutto posto di fronte a una nutrita serie di eccezioni da parte del Ministero dell’interno convenuto, il Tribunale di Campobasso ha respinto punto per punto tutte queste ultime con una dettagliata pronuncia che richiama anche le recenti vicende processuali e normative di questa tormentata disciplina ( Trib. Campobasso, sent. 1.5.2025 n. 375 ).
In particolare, dopo aver dichiarato la piena legittimazione ad agire da parte di tutti gli attori, viene respinto anche il motivo concernente la mancata previa instaurazione del procedimento amministrativo, ovvero dell’istanza presentata agli Uffici consolari con il conseguente e necessario decorso del termine di 730 giorni previsto dall’art. 3 del d.p.r. 362/1994, ovvero dal secondo regolamento di esecuzione della l. 5.2.1992 n. 91. Secondo il giudice infatti non si possono invocare cause di improcedibilità che non siano espressamente previste dalla legge, per di più in questa materia in cui le Sezioni Unite della Cassazione, nella pronuncia n. 28873 del 2008, hanno evocato il sistema del doppio binario ai fini dell’accertamento del diritto soggettivo alla cittadinanza.
Tralasciando poi i brevi cenni al noto problema della incostituzionalità sopravvenuta di alcune norme della l. 13.6.1912 n. 555, derivante dalle sentenze costituzionali n. 87/1975 e n. 30/1983, merita di essere evidenziato il deciso atteggiamento del Tribunale circa la non retroattività del d.l. 28.3.2025 n. 36 (Disposizioni urgenti in materia di cittadinanza), il quale si traduce in una serie di precisazioni circa l’applicabilità temporale delle nuove norme, escludendo che esse possano operare nei processi già in corso.
Un altro punto rilevante è quello in cui si respinge la richiesta di sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. in attesa della pronuncia costituzionale sulla disciplina del riconoscimento della cittadinanza italiana, alla luce dell’ordinanza di rimessione emessa dal Trib. Bologna il 26.11.2024 (vedila in questa Rassegna, fasc. 1/2025), ove si richiama ampiamente la giurisprudenza di merito, quella di legittimità e quella costituzionale contrarie a tale sospensione in diverse occasioni.
Piuttosto inattesa (e francamente ultronea) può invece risultare la netta presa di posizione contro le motivazioni dell’ordinanza suddetta, contestate punto per punto: dunque, a favore della legittimità costituzionale della disciplina da altri contestata; d’altro canto, un simile orientamento traspare già con chiarezza da un apposito comunicato della Sezione specializzata del Tribunale medesimo pubblicato sul relativo sito internet, come lo stesso giudice ha modo di specificare.
Nel merito, infine, le domande vengono poi tutte accolte.
b) Sulla perdita della cittadinanza italiana da parte del figlio minorenne convivente con il genitore naturalizzato straniero
La Corte di cassazione torna ancora una volta sulla questione relativa all’accertamento della cittadinanza italiana in capo al figlio minorenne di un genitore italiano, il quale, in virtù dell’acquisto volontario di uno status civitatis estero, abbia perso la cittadinanza di origine e coinvolto in tale perdita anche i figli minorenni conviventi purché dotati di un’altra cittadinanza. Si tratta dell’art. 12, co. 3 della l. 13.6.1912 n. 555 che ne riflette puntualmente i criteri ispiratori: da un lato, quello della unicità di cittadinanza (per definizione, quella del marito/padre) in seno alla famiglia, dall’altro, quello della tutela dall’apolidia. Questa norma aveva un ambito totalmente differente da quello relativo all’art. 7 della medesima legge, che prevedeva invece eccezionalmente (considerato il disfavore del legislatore dell’epoca verso la doppia cittadinanza) la conservazione dello status civitatis italiano in capo ai minori che avessero acquistato alla nascita anche una cittadinanza straniera iure soli, salva facoltà di rinuncia al raggiungimento della maggiore età.
Nella congerie di innovazioni interpretative via via proposte dai vari ricorrenti allo scopo di ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana iure sanguinis di tutta la catena degli ascendenti, sono spesso apparse anche quelle fondate sul ruolo dell’art. 7 al fine di scongiurare la perdita della cittadinanza da parte dell’avo il cui genitore si era naturalizzato straniero. Da parte sua, la Corte di cassazione, dopo alcune oscillazioni, sembrava essersi attestata su una lettura testuale, e perciò distinta, dei rapporti tra le due norme (v. ad es. Cass., ord.15.6.2023 n. 17161, in questa Rassegna, fasc. 3/2023).
Tuttavia, malgrado il parere contrario del Pubblico Ministero, la medesima Corte in questa occasione ha invece ritenuto che la questione in esame rimanga tuttora dibattuta, al punto da sospendere la causa e rimettere la questione alle Sezioni Unite, anche alla luce di una precedente pronuncia in tal senso ( Cass., ord. interlocut. 8.4.2025 n. 9275 ). Non resta perciò che attendere l’esito della decisione al riguardo.
Acquisto della cittadinanza italiana per i figli minori di genitore neo cittadino e requisito della convivenza
I giudici italiani sono stati chiamati ancora una volta a pronunciarsi sui criteri relativi all’individuazione del requisito della convivenza, prescritto dall’art. 14 della l. n. 91/1992 ai fini della “trasmissione” ai figli minori della cittadinanza italiana da parte del genitore neo-cittadino. Nel caso in esame si trattava di un padre separato, certamente titolare dei diritti scaturenti dalla pronuncia di affido condiviso ma che tuttavia non aveva fornito prove tali da convincere sulla sussistenza del suddetto requisito né il Comune di Bologna né il Tribunale di Roma.
La Corte d’appello di quest’ultima città si mostra invece di avviso contrario ( C. App. Roma, sent. 11.2.2025 ) ravvisando l’esistenza tra padre e figli di un vincolo morale e spirituale che prescinde dalla coabitazione. A ben vedere, neppure in questa occasione vengono citate delle prove oggettive, ma solo la disponibilità della madre a rendersi testimone in giudizio sulla veridicità del vincolo suddetto e il parere favorevole del Pubblico Ministero. Senonché, qui come altrove, il dispositivo della presente sentenza dichiara la cessazione della materia del contendere poiché – nelle more della controversia – i figli avevano nel frattempo autonomamente acquistato lo status civitatis italiano in virtù dell’art. 4 della l. n. 91/1992, che prevede tale acquisto mediante semplice richiesta al raggiungimento della maggiore età per coloro che sono nati in Italia e ivi abbiano ininterrottamente risieduto fino al compimento dei diciotto anni.
Acquisto della cittadinanza per adozione da parte di minore residente all’estero
Una signora tunisina, la quale aveva acquistato anche la cittadinanza italiana per naturalizzazione, era rientrata nel Paese di origine per accudire una serie di nipoti rimasti orfani di madre. Durante il soggiorno aveva adottato con la procedura della kafala uno di essi, ancora in tenera età.
Successivamente ella chiedeva e otteneva dall’ufficiale dello stato civile del proprio Comune di residenza in Italia la trascrizione del relativo provvedimento tunisino, in base agli artt. 64, 65 e 66 (francamente, troppi) della l. 31.5.1995 n. 218. Il Comune dichiarava inoltre che, a seguito del riconoscimento del provvedimento straniero di adozione del minore da parte di un cittadino italiano, questi acquistava la cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 3 della l. 5.2.1992 n.91. In effetti questa norma, in base ad una interpretazione consolidata, non concerne solo la c.d. adozione piena. Il Comune specificava altresì che, trattandosi di un atto relativo ad un minore residente all’estero, era necessario applicare l’art. 16 del regolamento di esecuzione n. 572/93 della legge sulla cittadinanza e chiedere perciò il rilascio dell’attestazione di acquisto della cittadinanza italiana al Ministero degli affari esteri, ovvero al Consolato italiano di Tunisi.
Di fronte all’inerzia del Consolato e dell’Ambasciata italiana in Tunisia veniva intentata una causa nei confronti di quest’ultima. A seguito del ricorso introduttivo del giudizio, l’Ambasciata provvedeva ad adempiere. Al giudice italiano, investito della controversia, non restava perciò che pronunciare, dopo una ricostruzione dei fatti e una verifica delle norme correttamente applicate, una sentenza di cessazione della materia del contendere, per di più accompagnata da una decisione di compensazione delle spese ( Trib. Roma, sent. 2.4.2025 ).
Acquisto della cittadinanza per naturalizzazione
a) Illegittimità costituzionale dell’applicazione ai disabili della disciplina sulla necessaria conoscenza della lingua italiana
Posto di fronte al ricorso di una cittadina straniera affetta da un deficit cognitivo derivante da molteplici patologie, la cui richiesta di cittadinanza era stata considerata inammissibile per la conseguente incapacità di conseguire la competenza prevista sull’uso della lingua italiana, il Tar dell’Emilia Romagna, sez. di Parma, promuoveva un giudizio di legittimità costituzionale relativo all’art. 9.1 della l. 5.2.1992 n. 91, introdotto dal d.l. 4.10.2018 n. 132 (c.d. decreto sicurezza), conv. nella l. 1.12.2018 n. 132.
Questa norma, che ha appunto inserito l’obbligo della conoscenza della lingua italiana, ai livelli ivi specificati – e senza prevedere alcuna deroga a favore dei disabili – a carico di coloro che chiedono la cittadinanza italiana per matrimonio (art. 5) o per naturalizzazione (art. 9), era suscettibile di confliggere, secondo il giudice amministrativo, con gli artt. 2, 3, 38, co. 1 e 3, nonché con il quadro normativo sovranazionale cui l’ordinamento deve conformarsi, ai sensi dell’art. 10 Cost. In particolare veniva evocata la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, in vigore anche per l’Italia.
La Corte costituzionale dichiara fondata la questione ( Corte cost., sent. 7.3.2025 n. 25 ) proseguendo così nell’opera di adeguamento delle norme sulla cittadinanza alle esigenze delle persone affette da disabilità, iniziata con la sentenza 7.12.2017 n. 258 sull’obbligo del giuramento di fedeltà alla Repubblica previsto dall’art. 10 (vedi questa Rassegna, 2018, fasc. 1). Tuttavia, essa ha modo di censurare e ridisegnare i parametri di illegittimità prospettati dal Tar. In effetti, buona parte della decisione è dedicata sia a respingere anzitutto le numerose eccezioni sollevate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri sia a contestare i richiami del Tar agli articoli della Costituzione sopra citati, con particolare riguardo (e del tutto condivisibilmente) a quello relativo all’art. 10 Cost.
Secondo i giudici del Palazzo della Consulta l’art. 9.1 contrasta invece con l’art. 3 Cost. sotto diversi e molteplici profili. Infatti, dopo aver esaminato in profondità la disciplina complessiva sulla prova della competenza linguistica anche ai fini del rilascio del permesso di soggiorno nonché le rare eccezioni già previste dalla normativa di secondo grado a quest’ultimo proposito, essi dichiarano “vulnerato” il suddetto art. 3 avendo riguardo anzitutto al principio di eguaglianza formale con riferimento alle «condizioni personali», tra le quali «si colloca indubbiamente la condizione di disabilità» espressamente considerata e tutelata dall’art. 38 Cost. e, a livello internazionale, dalla Convenzione delle Nazioni Unite. Pretendere la padronanza della lingua italiana, indifferentemente, da parte di tutti i richiedenti la cittadinanza si risolve nel porre una condizione inesigibile per quegli stranieri che siano oggettivamente impediti ad apprenderla in ragione di una disabilità. Il che costituisce altresì una violazione di uno dei corollari del principio di ragionevolezza, e specificamente del principio ad impossibilia nemo tenetur.
D’altro canto, da un punto di vista dell’eguaglianza sostanziale, l’art. 9.1 della l. n. 91/1992 frappone, anzi che rimuovere, un ostacolo all’acquisto della cittadinanza per tale specifica categoria di persone vulnerabili e, nella prospettiva degli effetti prodotti, si traduce in una forma di discriminazione indiretta, la quale può a sua volta condurre a “una forma di emarginazione sociale”.
b) Annullamento del decreto di concessione della cittadinanza per condotta criminale di funzionaria infedele
Il Consiglio di Stato è stato investito dal ricorso di un cittadino straniero cui il Ministero dell’interno aveva annullato il decreto di concessione della cittadinanza in quanto frutto di una gigantesca frode informatica messa in opera, tra gli altri, da una funzionaria infedele del Ministero stesso.
I giudici di Palazzo Spada considerano irrilevanti le dichiarazioni del ricorrente, volte a evidenziare la sua estraneità alla condotta della funzionaria, già sanzionata penalmente. Essi insistono piuttosto – qui come altrove – sulla piena discrezionalità della PA nella valutazione dell’attribuzione dello status civitatis italiano: valutazione che nel caso di specie è evidentemente mancata. In effetti, la funzionaria era stata riconosciuta colpevole dal giudice penale per essersi abusivamente introdotta nei sistemi informatici del medesimo Ministero e per aver manipolato i relativi dati, al fine di permettere a numerosi cittadini di origine extra-comunitaria di ottenere la cittadinanza italiana pur in mancanza dei relativi presupposti e comunque senza che venisse svolta una approfondita istruttoria in ordine agli stessi. Tutto ciò aveva evidentemente impedito le valutazioni ampiamente discrezionali di cui sopra.
L’appellante ripropone poi la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. n. 241 del 1990, che avrebbe dovuto condurre all’illegittimità del provvedimento finale di annullamento della cittadinanza, in quanto relativa alla mancanza del preavviso di rigetto. Tuttavia, il Consiglio di Stato respinge anche tale motivo, ponendo in evidenza come ci si trovi in presenza non già di un “procedimento ad istanza di parte”, ma piuttosto di un procedimento d’ufficio che il Ministero ha attivato sulla scorta di notizie autonomamente acquisite in esito a indagini investigative che giustificano l’avvio – non già eteronomo bensì autonomo – d’ufficio del procedimento tutorio: come tale, esso prescinde dalle garanzie partecipative quale il preavviso di rigetto (Cons. St., sez. III, sent. 7.3.2025 n. 1903).
Pur riconoscendo la fondatezza di tali motivazioni, dispiace solo che, in caso di comprovata estraneità dell’interessato alla attività criminosa, questi si trovi a dover ripercorrere dall’inizio, senza nessuna agevolazione il non breve iter procedimentale che caratterizza le domande di attribuzione della cittadinanza per naturalizzazione.
c) Omessa attivazione da parte della PA del c.d. soccorso istruttorio e sue conseguenze
Un cittadino senegalese aveva fornito, a corredo della sua istanza di naturalizzazione, alcuni documenti la cui legalizzazione si era poi rivelata falsa. Il prefetto competente aveva perciò inesorabilmente dichiarato inammissibile la richiesta ricevuta. Il giudice amministrativo condivide tuttavia le ragioni sottostanti al ricorso presentato dall’interessato a sostegno della propria buona fede e contro l’ineludibilità di un simile provvedimento (Tar Lombardia, sez. Brescia, sent. 17.3.2025 n. 227).
Una volta accertato che la falsità posta a fondamento della pronuncia di inammissibilità riguardava timbri e diritti consolari falsi apposti sulla certificazione estera di nascita e dei carichi penali pendenti nel Paese di origine, e non già il contenuto di tali documenti, il Tar dichiara che nulla ostava alla regolarizzazione della domanda e che ha rappresentato un ingiustificato aggravio la declaratoria di inammissibilità con contestuale invito alla ripresentazione della domanda stessa.
Ad avviso dei giudici, in termini generali, il soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della l. n. 241/90, in quanto espressione del c.d. principio di buon andamento e del dovere di collaborazione esigibile nel procedimento amministrativo, non costituisce infatti una facoltà, ma un doveroso modus procedendi volto a superare inutili formalismi in nome del principio della semplificazione, rappresentando quindi un’applicazione legale del principio del giusto procedimento sancito dall’art. 3 della medesima legge sopra citata. Questa norma impone all’Amministrazione di accertare l’esistenza delle effettive condizioni di osservanza delle prescrizioni imposte dalla legge (o dal bando di gara) e comprende la possibilità di chiedere chiarimenti, purché il possesso del requisito sia comunque individuabile dagli atti depositati e occorra soltanto una delucidazione ovvero un aggiornamento.
d) Omessa comunicazione da parte della PA del preavviso di rigetto e sue conseguenze
In una situazione in parte analoga (e con analoghe conseguenze) rispetto a quella appena descritta è intervenuto un altro giudice amministrativo (Tar Lazio, sez. V-bis, sent. 24.3.2025 n. 5900). In questo caso si muoveva tuttavia dal (prevedibile) provvedimento di rigetto dell’istanza da parte del Ministero dell’interno a causa di una serie di condanne penali a carico del soggetto interessato e dal suo ricorso contro questa decisione sulla base di diverse motivazioni: ad esempio, da quella dell’estinzione della pena a quelle della successiva condotta irreprensibile e del pieno inserimento nell’attività lavorativa.
Questa volta, tuttavia, il Tar, anziché trincerarsi dietro al principio della valutazione discrezionale da parte della PA, compie un’ampia ricognizione delle regole giurisprudenziali dettate dall’Adunanza plenaria nel provvedimento 27.4.2015 n. 5 e della modifica normativa intervenuta sull’art. 21-octies della l. n. 241/1990. Il risultato è netto: il ricorso viene accolto in quanto è emerso che è mancato nell’iter del procedimento il rituale preavviso di rigetto. Dunque, poiché il provvedimento in esame si connota per l’ampia natura discrezionale della valutazione rimessa all’autorità amministrativa, il mancato preavviso integra un vizio talmente radicale da precludere al giudice di esaminare censure astrattamente idonee i) a far ritenere che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso; ii) a sostituire, in prima battuta, le valutazioni discrezionali non ancora esercitate da parte della PA.
Il ricorso viene perciò accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato viene annullato.
e) Rilevanza di condotte illecite non perseguite penalmente e possibilità di riproporre l’istanza entro breve termine
Una cittadina straniera aveva dapprima impugnato davanti al giudice amministrativo il rifiuto del Ministero dell’interno di concessione della cittadinanza e in seguito impugnato il provvedimento altrettanto negativo del Tar del Lazio davanti al Consiglio di Stato. Il rifiuto della PA era fondato su alcune segnalazioni di condotte illecite del 2010 e 2007 non perseguite penalmente, quali la guida sotto l’influenza dell’alcol (art. 186 d.lgs. n. 285/1992), lesioni personali (art. 582 c.p.), ingiuria (art. 594 c.p.) e minaccia (art. 612 c.p.).
Mentre la ricorrente mette addirittura in dubbio la qualifica di reati per simili comportamenti in quanto, a suo dire, non seguiti da alcuna condanna penale, il giudice di primo grado e il Consiglio di Stato in particolare esaltano, come di consueto, l’ampiezza della valutazione discrezionale del Ministero dell’interno in simili situazioni e lo stato di assoluta illesae dignitatis dei richiedenti la cittadinanza al fine anche di dimostrare la loro piena affidabilità e integrazione nella collettività. Occorre tuttavia sottolineare una certa insistenza dei giudici di Palazzo Spadata su due ulteriori aspetti. Anzitutto, quello della constatazione dell’esteso numero di diritti già conseguiti dalla istante, nel senso che essa può continuare a rimanere in Italia ed a condurvi la propria esistenza “alle medesime condizioni di prima”. In secondo luogo, e specialmente, quello della possibilità di ripresentare la medesima richiesta di cittadinanza dopo un anno (Cons. St., sez. III, sent. 11.4.2025 n. 3101). Con quali esiti non è dato sapere, anche se non è difficile immaginare.
f) Rifiuto della naturalizzazione a un cittadino straniero per motivi attinenti alla sicurezza della Repubblica e sua estensione alla analoga richiesta della moglie
Con due istanze distinte una coppia di stranieri aveva chiesto la concessione della cittadinanza italiana per ognuno di essi. Il Ministero dell’interno aveva anzitutto opposto un rifiuto a quella del marito per motivi attinenti alla sicurezza della Repubblica; subito dopo aveva respinto anche quella della moglie.
Investito da due ricorsi che riguardavano le due posizioni, il giudice amministrativo ritiene doveroso respingerli entrambi, con una unica pronuncia alquanto particolareggiata (Tar Lazio, sez. V-bis, sent. 31.3.2025 n. 6399).
Vengono anzitutto, rispettivamente, riprese in premessa le più che note argomentazioni relative all’ampiezza del potere di valutazione discrezionale della PA, qui ulteriormente ampliate in quanto suscettibili di saldarsi con la delicatezza delle indagini e dei relativi risultati. Il sindacato del giudice infatti non si estende normalmente al merito della valutazione suddetta, non potendo spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole. A maggior ragione, allorché si tratti di un individuo già controllato in compagnia di alcuni soggetti, due dei quali noti per la loro vicinanza ad elementi o ambienti riconducibili al movimento radicale islamico, l’obbligo di motivazione del diniego si presta ad essere adeguatamente calibrato in funzione anche della delicatezza degli interessi coinvolti. Questi ultimi potrebbero ricevere pregiudizio già per effetto di un indiscriminato ed incontrollato palesamento dei fatti accertati dall’Amministrazione e degli strumenti istruttori utilizzati, così da legittimare un assolvimento “attenuato” dell’obbligo esplicativo delle ragioni del provvedimento. Una più ampia disclosure, già nel contesto del provvedimento medesimo, dei dati e delle informazioni in possesso della PA potrebbe costituire un attentato alla segretezza connaturata allo svolgimento di investigazioni particolarmente penetranti ed in ambiti estremamente rischiosi.
Viene così respinto il primo motivo di impugnazione concernente la carenza di motivazione; ma ad identico risultato giunge anche il secondo attinente alla mancanza del preavviso di rigetto. In effetti, considerato che i provvedimenti da emanare erano destinati ad essere supportati da elementi di carattere “riservato”, ai quali non avrebbe potuto comunque essere consentito l’accesso a causa del carattere secretato di tali informazioni, non era ragionevolmente concepibile un contraddittorio procedimentale, come quello che consegue al preavviso di rigetto, pena la frustrazione delle elementari esigenze di riservatezza e segretezza che concernono l’attività informativa degli organi di sicurezza della Repubblica.
Riguardo poi al rifiuto anche nei confronti della moglie, il giudice amministrativo, anche sulla base di una copiosa giurisprudenza a supporto dei dinieghi nei confronti dei parenti di soggetti ritenuti pericolosi per la sicurezza della Repubblica, dichiara che l’intensità del legame tra membri familiari, che è particolarmente sentita in alcune culture, ha indotto già ad escludere l’illegittimità del rifiuto della naturalizzazione di persone appartenenti a nuclei in cui sono presenti persone giudicate pericolose. Il rapporto di affectio è atto ad indurre il partner, anche ove fosse in disaccordo con quegli ideali o scelte di vita, a forme di complicità, favoreggiamento, copertura, al fine di evitare conseguenze negative.
Si comprende e si giustifica allora un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere ad un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sì da far ritenere “più probabile che non” qualsiasi pericolo di agevolazione di tali organizzazioni criminali.
