A seguito dell’appello congiunto recentemente lanciato da diversi leaders europei, tra cui Italia e Danimarca, per aprire un dibattito europeo volto a verificare se alcune Convenzioni vincolanti siano ancora strumenti efficaci per affrontare le grandi questioni in materia migratoria, abbiamo pensato di aprire la Rassegna allontanamenti di questo numero della Rivista con una aggiornata panoramica giurisprudenziale sull’attuale rilevanza dell’art. 8 CEDU nella disciplina delle espulsioni, al fine di offrire un contributo ragionato sul tema.

 

Le varie declinazioni della rilevanza della vita privata e familiare nella disciplina delle espulsioni 

Natura dell’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione e tutela della vita privata e familiare

Il Tribunale di sorveglianza di Palermo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, co. 5, d.lgs. 286/98, in riferimento agli artt. 3 e 27 Cost., nella parte in cui, senza il consenso dell’interessato, impone al Magistrato di sorveglianza di disporre l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della detenzione nei confronti dello straniero detenuto, identificato, che, se fosse libero, sarebbe espellibile per irregolarità dell’ingresso o del soggiorno (art. 13, co. 2. lett. b, d.lgs. 286/98), che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni di reclusione e che non sia stato condannato per i delitti di favoreggiamento dell’immigrazione illegale di cui all’art. 12, co. 1, 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 286/98, ovvero per uno o più delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a), c.p.p. fatta eccezione per quelli, consumati o tentati, di cui agli artt. 628, co. 3 e 629, co. 2, c.p.

Opina il giudice remittente che questa forma di espulsione automatica non tiene conto del percorso rieducativo e riabilitativo tenuto dal condannato straniero e determina una brusca e irragionevole interruzione del trattamento rieducativo. Il remittente riconosce altresì che, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità, la misura in questione ha natura amministrativa e non penale, finalizzata alla deflazione della popolazione carceraria, e, pertanto, estranea al finalismo rieducativo della pena, peraltro conformemente all’ordinanza n. 226/2004 della Corte costituzionale che riconobbe la sua estraneità al sistema delle misure alternative alla detenzione. Tuttavia, osserva che la finalità rieducativa della pena costituirebbe un diritto soggettivo insuscettibile di limitazioni, al punto che il percorso di risocializzazione non sarebbe recessivo neanche al cospetto dell’interesse pubblico connesso alla riduzione del sovraffollamento carcerario «non essendo il trattamento sanzionatorio e penitenziario individualizzato strumentalizzatile per finalità eteronome».

In ogni caso, secondo il Tribunale remittente, anche a prescindere dalla natura amministrativa o trattamentale della misura, l’assenza di discrezionalità giudiziale e l’impossibilità di raccogliere il consenso dell’interessato finirebbero per «incidere in termini tombali sul finalismo rieducativo della pena» rilevante ai sensi dell’art. 27 Cost. Al contrario, «la conclusione del programma trattamentale … realizzerebbe un’autentica funzione di contrasto alla recidiva e una corretta finalizzazione delle risorse investite dall’amministrazione penitenziaria, che troverebbero giustificazione a valle, all’atto della scarcerazione, nell’inserimento sociale e lavorativo della persona che ne abbia attivamente beneficiato».

 

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 73/2025, ha dichiarato l’inammissibilità della questione limitatamente al presunto contrasto con il principio di eguaglianza, posto che l’ordinanza di remissione è priva di qualsivoglia apparato motivazionale al riguardo, ed ha dichiarato l’infondatezza della questione per quanto concerne la presunta violazione dell’art. 27, comma 3, Cost.

La Consulta sostanzialmente non si discosta dal precedente orientamento, ritenendo la misura in questione di carattere amministrativo e non penale, perché al di là della denominazione formale (sanzione sostitutiva della detenzione), solo indirettamente riveste un contenuto afflittivo, posto che il suo effetto tipico si risolve nell’allontanamento dal territorio dello Stato di persone che vi sono entrate illegalmente e che non hanno titolo per soggiornarvi legalmente, anticipando una decisione che verrebbe presa al termine dell’espiazione della pena. Così qualificata la misura, evidente appare l’inconferenza con la funzione rieducativa della pena, posto che lo Stato – al fine di ridurre il sovraffollamento carcerario – rinuncia temporaneamente all’esercizio della potestà punitiva una volta accertato l’avvenuto allontanamento dello straniero, salvo riprenderne l’esercizio in caso di suo reingresso illegale. Nello stesso senso depongono i richiami alla disciplina delle espulsioni amministrative, contenuti nell’art. 16 co. 5, d.lgs. 286/98, all’art. 13, co. 2 dello stesso decreto legislativo disciplinante le espulsioni amministrative per ingresso e soggiorno illegale, ed all’art. 19, che disciplina i divieti di espulsione. Inoltre, al pari delle altre espulsioni amministrative, il provvedimento ha la forma del decreto motivato ed è eseguito dal questore, e non dal Pubblico ministero cui è ordinariamente devoluta l’esecuzione della pena.

Quanto alle garanzie procedurali, la disposizione vigente – derivante dalla novella di cui al d.l. 146/2013, convertito nella l. 10/2014 (misure urgenti a tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria) – ha rafforzato il contraddittorio differito prevedendo l’obbligo di comunicazione del provvedimento al Pubblico ministero, anch’egli legittimato all’impugnazione, nonché l’obbligo di notifica al difensore dello straniero e, se ne è privo, l’obbligo di designazione di un difensore d’ufficio.

Inoltre, peculiare rilievo assume l’espresso richiamo ai divieti di espulsione di cui all’art. 19, d.lgs. 286/98. «Tali divieti sono stati oggetto di interpretazione estensiva e analogica nella giurisprudenza di legittimità, garantendo, in questo modo, sia il rispetto di diritti e beni costituzionali di cui questa stessa Corte ha imposto l’osservanza in relazione a provvedimenti espulsivi, per esempio del diritto alla salute (sentenza n. 252 del 2001) e della protezione dei legami familiari, in particolare con soggetti minori (sentenza n. 202 del 2013), sia il rispetto delle norme dell’Unione europea, sia la conformità alle norme convenzionali, in particolare all’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in relazione al diritto al rispetto della vita privata e familiare, per come interpretato dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo».

Conformemente all’insegnamento del Giudice delle leggi, anche la giurisprudenza di legittimità è ormai assestata nel senso di attribuire la massima tutela agli stranieri detenuti dei loro diritti fondamentali, com’è dimostrato dalla sentenza della Corte di cassazione, sez. I penale, n. 13514/2025, pubblicata il 7.4.2025 che si segnala per l’ampia e approfondita motivazione resa in relazione all’art. 19, co. 1.1, d.lgs. 286/98 nelle successive riscritture del 2020 e del 2023.

Premesso che, secondo la Corte, l’espulsione del detenuto straniero prevista dall’art. 16, co. 5, d.lgs. 286/98 ha natura amministrativa e costituisce una misura alternativa alla detenzione atipica, obbligatoria al ricorrere delle condizioni previste dalla legge, il cui scopo è la deflazione della popolazione carceraria (tant’è vero che è esclusa l’applicazione a quanti si trovino sottoposti a misura alternativa o alla detenzione domiciliare), la sentenza si concentra sulle ampie garanzie fornite dall’art. 19 cit. che ne escludono l’applicabilità in presenza di esigenze di asilo, umanitarie, ovvero di tutela della persona e delle sue reazioni familiari. Partendo dalla considerazione che è proprio l’art. 16, co. 9, d.lgs. 286/98 a richiamare l’art. 19, la Corte ricorda la propria giurisprudenza secondo cui le ipotesi preclusive all’espulsione non sono tassative, «ma suscettibili sia di interpretazione internamente estensiva [come la parificazione al coniugio della convivenza more uxorio] sia d’integrazione analogica alla luce del tessuto ordinamentale»; integrazione necessaria in chiave costituzionalmente e convenzionalmente orientata «onde assicurare il rispetto dei valori supremi su cui si regge la comunità nazionale.».

Indubbiamente, tra le fonti che giocano un ruolo preminente va annoverata la Convenzione EDU, e, in particolare, l’art. 8 come interpretato dalla giurisprudenza della Corte EDU, secondo cui «la totalità dei legami sociali tra gli immigrati radicati e la comunità in cui vivono costituisce parte del concetto di vita privata, e che, pertanto, l’espulsione di un immigrato radicato costituisce un’ingerenza nell’esercizio di tale diritto, giustificata solo se proporzionata all’esito del bilanciamento tra il coefficiente di pericolosità del soggetto e il suo livello di integrazione nel consorzio sociale del Paese di accoglienza».

Consegue che il giudice penale italiano, nel disporre l’espulsione dello straniero, deve sempre verificare che ciò non comporti una violazione dell’art. 8 CEDU comparando la condizione dell’interessato, ovviamente se ritualmente dedotta, con i criteri enunciati dall’art. 133 c.p. e, segnatamente, la sua capacità a delinquere nel bilanciamento tra l’interesse generale alla tutela della collettività con l’interesse del singolo alla protezione della sua sfera domestica. Tale operazione di bilanciamento deve essere effettuata anche dal Magistrato di sorveglianza, che non deve limitarsi alla verifica delle condizioni ostative all’espulsione indicate nell’art. 19 cit., ma deve – acquisendo le necessarie informazioni – orientare il giudizio al contemperamento delle opposte esigenze. Il che lascia intendere un onere di cooperazione istruttoria in capo al giudice di sorveglianza, che, pur non essendo espressamente previsto dall’art. 16, d.lgs. 286/98, si desume, per usare le parole della Corte, in forza «d’integrazione analogica alla luce del tessuto ordinamentale».

Successivamente, la motivazione della sentenza in commento si sofferma sulle modifiche apportate all’art. 19, d.lgs. 286/98 sia dal d.l. 130/2020, convertito dalla l. 173/2020, che dal più recente decreto “Cutro” del 2023. È interessante rilevare come – con riferimento all’ultima novella – la Corte affermi che «il comma 1.1 dell’art. 19, nella parte superstite dopo l’intervento abrogativo, continua a vietare il respingimento, l’espulsione o l’estradizione di una persona verso uno Stato … qualora ricorrano gli obblighi di cui all’art. 5, co. 6 dello stesso testo unico, che sono gli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano. Tra i quali risaltano … gli obblighi di conformazione ai precetti della Convenzione EDU le cui norme funzionano da parametro interposto ai fini dello stesso sindacato di conformità dell’ordinamento interno alla Carta repubblicana». In questo quadro è quanto mai pertinente il richiamo all’art. 2, d.lgs. 286/98 secondo cui allo straniero comunque presente sul territorio nazionale (quindi, sia regolarmente che irregolarmente) sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona previsti dalle norme di diritto interno, dalle vigenti Convenzioni internazionali e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti, sicché «lo sforzo di interpretazione conforme alla CEDU ed alla giurisprudenza si Strasburgo … non risulta affatto incompatibile con il tenore letterale delle disposizioni ancora in vigore, né si rivela eccentrico in prospettiva sistematica e teleologica, alla luce dell’intero contesto normativo …».

Ancora è importante sottolineare come l’abrogazione ad opera del decreto “Cutro” ha una portata riduttiva che incide solo ed esclusivamente sui criteri di valutazione che presiedono al bilanciamento – durata della presenza dello straniero nel territorio dello Stato, effettività dei vincoli familiari, effettivo inserimento sociale, esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il Paese di origine – che sono stati espunti dall’ordinamento, ma, al tempo stesso, il bilanciamento perde i caratteri della tipicità e di inevitabile rigidità sicché «l’interprete dovrà, d’ora innanzi, fare diretto riferimento ai criteri … elaborati dalla giurisprudenza sovranazionale» tra i quali quello secondo cui l’art. 8 CEDU non prevede un diritto assoluto di non espulsione, tuttavia esistono circostanze in cui l’espulsione si dimostra non necessaria in una società democratica e non proporzionata al legittimo obiettivo perseguito. Tra i criteri, considerati dalla Corte EDU pertinenti per valutare se un’espulsione sia lecita rispetto al parametro convenzionale, vanno annoverati la natura e la gravità del reato commesso, la durata del soggiorno dell’interessato nel Paese dal quale dovrebbe essere espulso, la sua situazione familiare e la gravità delle difficoltà che costui potrebbe incontrare nel Paese verso cui dovrebbe essere espulso.

In conclusione pare evidente che il paramento di cui all’art. 8 CEDU sia idoneo a mettere in discussione ogni forma di automatismo espulsivo, sia per quanto concerne le espulsioni giudiziali e sia, a fortiori, con riguardo alle espulsioni amministrative che prescindono da profili di pericolosità. Il bilanciamento tra i contrapposti interessi è dunque il parametro di valutazione imposto ogniqualvolta lo straniero paventi una possibile lesione alla tutela della sua vita privata e familiare.

Nella prassi, resta aperta la questione della concreta possibilità di individuare, caso per caso, la ricorrenza dei presupposti rilevanti ex art. 8 CEDU, tenendo conto che il decreto del Magistrato di sorveglianza è assunto de plano, e che i termini per proporre opposizione motivata, da parte del detenuto, al Tribunale di sorveglianza sono di soli dieci giorni. V’è quindi il concreto rischio che i principi espressi dalla citata giurisprudenza di legittimità siano desinati a restare sulla carta per la gran parte dei detenuti stranieri.

In termini analoghi, si veda Cass. pen. sez. I, sent. n. 7254/2025.

Espulsione prefettizia e tutela della vita privata e familiare

Una puntuale applicazione dei principi sopra esposti si rinviene nella recentissima sentenza del  Giudice di pace di Catania del 26 maggio scorso .

Questo il caso: contestualmente alla notifica del provvedimento questorile di inammissibilità della sua domanda di permesso di soggiorno per motivi familiari, allo straniero veniva notificato un decreto di espulsione ai sensi dell’art. 13, co. 2, lett. b), d.lgs. 286/98. In sede di ricorso al Giudice di pace, costui allegava di avere contratto matrimonio in Italia con una connazionale, soggiornante di lungo periodo, di convivere con la consorte e le di lei figlia in un alloggio condotto in locazione, di avere tentato un percorso volto alla fecondazione assistita non andato a buon fine, a riprova del legame affettivo con la moglie convivente. Dava altresì prova che il nucleo familiare godeva di un reddito sufficiente, derivante da fonte lecita, in ragione dell’attività commerciale della moglie. Infine, documentava la pendenza del ricorso avanti la sezione specializzata del Tribunale di Catania avverso la dichiarazione d’inammissibilità della richiesta di rilascio di permesso di soggiorno per motivi familiari ai sensi dell’art. 30, co. 6, d.lgs. 286/98.

Nella motivazione della sentenza il Giudice di pace dà atto che dal combinato disposto di cui agli artt. 16, co. 3 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e 8 CEDU si evince la necessità di dare piena tutela all’unità familiare, e, quindi, occorre interpretare l’art. 19, d.lgs. 286/98 conformemente a tale principio. Consegue che, nella valutazione della sussistenza di un divieto di espulsione, occorre tenere presente i riflessi che tale provvedimento comporta sulla vita privata e familiare di chi ne è colpito, atteso che il diritto al rispetto della vita privata e familiare è inscindibilmente connesso alla tutela della dignità della persona. Dopo avere ricordato che i criteri dettati dall’art. 13, co. 2-bis, TUI sono applicabili anche nell’ipotesi di opposizione al decreto di espulsione (vedi Cass. n. 14167/2023) e anche quando il cittadino straniero non si trovi nella posizione di formale richiedente il ricongiungimento familiare (vedi Cass. n. 13318/2023) il giudice ritiene sussistenti, nel caso di specie, i requisiti di non espellibilità ex artt. 5, co. 6, d.lgs. 286/98 e 8 CEDU, e, conseguentemente, annulla il decreto opposto.

Incidentalmente osserviamo, tuttavia, che, essendo pendente un ricorso ex art. 30, co. 6, d.lgs. 286/98 avanti la sezione specializzata per l’immigrazione del Tribunale etneo, la competenza a decidere della legittimità del decreto di espulsione prefettizio è sottratta al Giudice di pace, in forza dell’art. 1-bis, d.l. 241/2004, in favore dello stesso Tribunale.

Espulsione ministeriale e (non) tutela della vita privata e familiare

La tutela della vita privata e familiare è destinata a soccombere inesorabilmente in caso di espulsione disposta ai sensi dell’art. 3, co. 1, d.l. 144/2005, convertito dalla legge 155/20025, per motivi di prevenzione del terrorismo, anche internazionale.

Il Tar Lazio, sede di Roma, con sentenza n. 8342/2025 del 29 aprile 2025, si è occupato del caso di un Imam allontanato dal territorio nazionale per avere «tenuto dei comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, attuale e sufficientemente grave alla sicurezza dello Stato e che il medesimo possa agevolare, in vario modo, organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali».

Il Tribunale amministrativo, dopo avere evidenziato, conformemente alla sua costante giurisprudenza, che trattasi di provvedimento caratterizzato da alta discrezionalità amministrativa e che il suo presupposto non richiede l’assoluta certezza della sussistenza del pericolo per la sicurezza dello Stato, essendo sufficiente che vi siano fondati motivi per ritenerlo esistente, affronta la questione relativa alla violazione dell’art. 8 CEDU, debitamente dedotta nei motivi di ricorso.

A tal proposito, osserva il Collegio che «la tutela della vita privata e familiare, sancita anche dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, non è incondizionata, posto che l’ingerenza dell’autorità pubblica nella vita privata e familiare è consentita se prevista dalla legge quale misura necessaria ai fini della sicurezza nazionale, del benessere economico del Paese, della difesa dell’ordine e della prevenzione dei reati, della protezione della salute e della morale e della protezione dei diritti e delle libertà altrui (Tar Lazio, I ter, n. 3546/2022; n. 656/2019; Cassazione civile sez. VI, 13.07.2015, n. 14610)».

D’altronde, lo stesso art. 8 CEDU espressamente fa salvo il potere di ingerenza dell’Amministrazione nel caso in cui «sia previsto dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, per la pubblica sicurezza, per il benessere economico del paese, per la difesa dell’ordine e per la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui».

Ebbene, se tale motivazione è di per sé giuridicamente ineccepibile, sono i presupposti applicativi della misura in questione che, in ragione della loro estrema genericità, possono consentire un sostanziale aggiramento della tutela del diritto fondamentale sancito dall’art. 8 CEDU. Nel bilanciamento tra l’interesse pubblico alla salvaguardia dei beni superiori indicati dalla norma citata e la tutela della vita privata e familiare c’è il rischio che la valutazione dei primi sia così aleatoria da vanificare l’altro bene che si intende tutelare.

Con riferimento al caso di specie, si legge nella sentenza che l’Imam ha anche «reiteratamente, tramite video diffusi tramite social network, nonché nel corso di interviste e di incontri pubblici, esternato posizioni intransigenti sull’omosessualità, sul ruolo della donna e della religione, rimarcando anche nei suoi sermoni la distanza tra cultura democratica occidentale e precetti della religione islamica». È dubbio che queste esternazioni, indipendentemente dalla loro condivisibilità soggettiva, per la loro plateale forma comunicativa siano di per sé idonee a ledere, anche solo potenzialmente, il bene giuridico protetto, e non siano piuttosto manifestazioni del pensiero non conformi all’ideologia maggioritaria, che si rivelano però sufficienti a negare la tutela di un diritto fondamentale il cui esercizio riguarda anche i familiari di chi quelle esternazioni ha pronunciato.

Corre ancora l’obbligo di sottolineare che la motivazione della sentenza in commento disvela appieno il suo significato laddove afferma che «I fatti richiamati nel provvedimento ministeriale risultano, quindi, sufficienti e adeguati a dimostrare la mancanza di integrazione sociale e culturale, da parte dello straniero, nonostante il lungo periodo di soggiorno in Italia e nonostante i legami familiari, oltre che una totale assenza di adesione ai valori portanti del Paese ospitante ed hanno permesso di operare un giusto bilanciamento tra gli opposti interessi, ovvero tra tutela della pubblica sicurezza e vita familiare del cittadino straniero». Nel bilanciamento tra gli opposti interessi prevale, quindi, un giudizio di non condivisione dei valori asseritamente portanti della nostra società e la conseguente mancata integrazione sociale, il che è emblematico della matrice politico-culturale di un siffatto giudizio che automaticamente si traduce in un pericolo per la sicurezza dello Stato, che assume valore predominante rispetto alla tutela della vita privata e familiare, anche senza la commissione di alcun reato.

Com’è agevole notare siderale appare la distanza tra l’arresto in questione e quelli esaminati nelle pagine che precedono, nonostante che le precedenti sentenze della Corte di cassazione e della Corte costituzionale riguardassero persone condannate per fatti delittuosi.

I criteri di accertamento della pericolosità oscillano distonicamente a seconda degli ambiti di valutazione e, con essi, la sorte della vita privata e familiare delle persone migranti.

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Espulsione per ingresso illegale e obblighi informativi

Il Giudice di pace di Ravenna respinge un ricorso in opposizione a decreto espulsivo adottato ai sensi dell’art. 13, co. 2, lett. a), d.lgs. 286/98 sul presupposto che il ricorrente fosse entrato clandestinamente in Italia attraverso la frontiera del Brennero, rilevando che il medesimo, in sede di intervista amministrativa ( c.d. “foglio notizie”) avesse dichiarato di non avere chiesto protezione internazionale, né di convivere con familiari regolarmente soggiornanti.

In sede di ricorso per Cassazione, il ricorrente lamenta, tra l’altro, ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 10, co. 4 e 10-ter, d.gs. 286/98, dell’art. 8 direttiva 2013/32/UE e 117 Cost. deducendo che, nel corso dell’intervista, non fosse stata fornita alcuna informativa sul diritto di chiedere protezione, allegando – in omaggio al principio di autosufficienza del ricorso – un modulo prestampato nel quale vengono segnate con crocette risposte precompilate, quale quella sui motivi del viaggio, nel quale è barrata la casella “per trovare lavoro”.

La Cassazione, sez. I civile, con ordinanza n. 9760 pubblicata in data 14.4.2025, ritenuto che si tratta di straniero rintracciato in occasione di attraversamento irregolare della frontiera, rileva come avesse dovuto essere applicato il disposto di cui all’art. 10-ter, d.lgs. 286/98 che obbliga l’Amministrazione ad assicurare l’informazione sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocamento in altri Paesi dell’Unione e sulla possibilità di ricorso ai programmi di rimpatrio volontario assistito. E tale obbligo sussiste anche se lo straniero non ha manifestato la volontà di chiedere protezione internazionale posto che il silenzio ovvero una eventuale dichiarazione incompatibile con la volontà di richiederla, che deve in ogni caso essere chiaramente espressa e non per formule ambigue, non può assumere rilievo se non risulta che la persona è stata preventivamente compiutamente informata. Conformemente all’indirizzo ormai consolidato in tema di convalida del trattenimento (Cass. 32070/2023 e 4223/2024) la Corte ribadisce che non è neppure sufficiente che nel provvedimento ablativo si dia atto che lo straniero è stato compiutamente informato se, nella contestazione dell’interessato, nulla emerga dal foglio notizie al fine di consentire una verifica sulla comprensibilità delle informazioni asseritamente fornite, sui tempi e le modalità con cui l’informativa è stata somministrata.

In conclusione, poiché nel foglio notizie allegato agli atti nulla si dice al proposito, così come nulla si riporta nel decreto di espulsione, ne dichiara la nullità senza rinvio.

Analoghi principi sono ovviamente applicabili anche alle ipotesi di respingimento differito di cui all’art. 10, co. 2, d.lgs. 286/98 così  Cass. civ. sez. I, ord. 5566 pubblicata in data 3.3.2025 . Negli stessi termini Cass. civ. sez. I, ord. 4777 pubblicata il 24.2.2025.

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Espulsione amministrativa e protezione internazionale

L’ordine di allontanamento del questore non è autonomamente impugnabile

L’ordine del questore di allontanamento dal territorio nazionale emesso ai sensi dell’art. 14, co. 5-bis, d.lgs. 286/98 successivamente al provvedimento unico con cui la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale ha dichiarato inammissibile una domanda reiterata di protezione, con contestuale attestazione dell’obbligo di rimpatrio, non è autonomamente impugnabile dinnanzi al Giudice di pace, perché, per consolidata giurisprudenza, è inammissibile una indebita estensione dei mezzi di tutela tassativamente indicati dalla legge (che, appunto, non prevede tale autonoma impugnabilità). Cass. civ. sez. I, ord. n. 3932, pubblicata il 16.2.2025.

La proposizione della domanda di protezione dopo l’adozione del decreto di espulsione determina sempre la sola inefficacia temporanea dell’espulsione?

Erra il Giudice di pace di Massa che, a fronte di un rigetto della domanda di protezione internazionale non ha tenuto conto della pendenza dell’impugnazione al Tribunale avverso tale provvedimento e della intervenuta tutela cautelare disposta successivamente al decreto di espulsione, rigettando il ricorso avverso tale decreto. Invero, per costante giurisprudenza di legittimità, la domanda di protezione internazionale proposta dopo l’adozione del decreto di espulsione non comporta la sua sopravvenuta invalidità, restandone solo sospesa l’efficacia, con la conseguenza che il Giudice di pace non può pronunciare l’annullamento del decreto espulsivo (Cass. 5437/2020 e 26633/2023).

Con l’ordinanza 5437 del 27.2.2020, la Corte osservò che la menzionata sospensione temporanea dell’efficacia del decreto espulsivo si fonda sulla considerazione che il richiedente ha diritto di rimanere nel territorio dello Stato per tutto il tempo durante il quale la sua domanda viene esaminata, anche se è stata presentata dopo l’emissione del decreto di espulsione. Tuttavia,  Cass. civ. sez. I, ord. interlocutoria n. 13149  pubblicata il 17.5.2005, osserva che la tesi della temporanea privazione di efficacia del decreto espulsivo si fonda su due presupposti impliciti: che la domanda di asilo presentata successivamente all’espulsione possa essere rapidamente esaminata, e che il diritto ad un ricorso effettivo venga assicurato dalla possibilità di opporsi in sede di esecuzione. Però, anche se la domanda di protezione venisse esaminata con la procedura accelerata di cui all’art. 28-bis, d.lgs. 25/2008, è possibile che l’iter processuale sia più lungo, come nel caso di specie, quando la decisione della Commissione territoriale venga impugnata e ne sia disposta la sospensione, oppure per mancato rispetto dei termini da parte della Commissione territoriale, ovvero in caso di mancata o tardiva notificazione del provvedimento al destinatario, con conseguente dilatazione dei tempi. È quindi possibile che la richiesta di asilo non sia di così pronta e veloce definizione, e che la sospensione dell’esecuzione dell’espulsione perduri per tutto il tempo in cui il richiedente è autorizzato a permanere sul territorio dello Stato. Il che conduce la Corte ad interrogarsi sull’utilità pratica di considerare ancora valido, ancorché temporaneamente ineseguibile, l’originario decreto di espulsione, quando si dilatano i tempi dell’esame della domanda di protezione, che potrebbero determinare la definitiva privazione di efficacia dello stesso. Per tale motivo l’ordinanza interlocutoria in commento dispone la trattazione della questione in pubblica udienza.

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Espulsione e domanda di emersione

Cass. civ. sez. I,ord. n. 6606 pubblicata il 12.3.2025, ritorna con approfondita motivazione sul tema dell’incidenza della richiesta di emersione di cui al d.l. 34/2020, convertito in l. 77/2020 sui provvedimenti di espulsione amministrativa enunciando il seguente punto di diritto: «In tema di espulsione amministrativa dello straniero, per effetto del d.l. 34/2020 art. 103, comma 17, dopo la presentazione della dichiarazione di emersione di lavoro irregolare, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 103, non può essere legittimamente disposta l’espulsione del lavoratore straniero “in emersione”, salvo che lo stesso risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o ricorrano le condizioni descritte al comma 10 della stessa disposizione, fino alla conclusione della procedura anche giurisdizionale in ipotesi di impugnativa del provvedimento amministrativo reiettivo. Il comma 17 del citato art. 103, invero, ricollega il divieto di emissione del decreto di espulsione, salvo i casi descritti al comma 10, alla sola pendenza («nelle more della definizione») dei procedimenti di cui ai commi 1 e 2 per l’emersione del lavoro irregolare e la suddetta procedura non può dirsi conclusa in pendenza di un ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento amministrativo di rigetto».

 

Trattenimenti

 

Il mutato quadro normativo, in particolare l’entrata in vigore delle norme introdotte con la legge 187/2024 di conversione del d.l. 145/2024, ha comportato una produzione di giurisprudenza mista, sia delle sezioni civili sia di quelle penali della Corte di cassazione.

La nuova disciplina delle impugnazioni dei decreti di proroga e di convalida del trattenimento, ora regolate dal rito penalistico con una limitazione dei motivi deducibili e dei termini di impugnazione, ha destato dubbi di legittimità costituzionale. La Corte di cassazione ( Cassazione sez. I penale, sentenza 24.1.2025, n. 2967 ; Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15748 ) ha osservato che la scelta attiene alla materia processuale ed è pertanto di esclusiva spettanza del legislatore e caratterizzata per la più ampia discrezionalità, sempre che non siano ravvisabili profili di manifesta irragionevolezza e arbitrarietà. Secondo la Corte, «il nuovo assetto della disciplina voluto dall’intervento riformatore, che sospinge maggiormente nell’area penale la materia del trattenimento, trova coerenza in una più elevata attenzione alla necessità di un pronto controllo giurisdizionale sulle limitazioni della libertà personale».

La Corte di cassazione, peraltro, ha sollevato (Cassazione sez. I penale, ordinanza 31.1.2025 n. 4308) questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, co. 6, d.lgs. 286/1998, come modificato nel 2024, richiamato dall’art. 5-bis d.lgs. 142/2015, per contrasto con gli artt. 3, 24, 111, commi 1 e 2 e 117 Cost., quest’ultimo con riferimento all’art. 6, par. 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in cui, rinviando all’art. 22, co. 5-bis, quarto periodo, legge 69/2005, prevede che la Corte di cassazione giudichi in conformità al modello procedimentale previsto per il caso di mandato di arresto europeo «consensuale».

La Corte costituzionale, con sentenza 39/2025 depositata il 10.4.2025, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui rinvia alla procedura per il mandato di arresto europeo c.d. consensuale (comma 5-bis, quarto periodo, dell’art. 22 l. 69/2005), anziché alla procedura per il mandato di arresto ordinario (commi 3 e 4 dell’art. 22 l. 69/2005).

La riforma del 2024, infatti, ha previsto che nel giudizio di cassazione sulla convalida del trattenimento si applichino il secondo e dal quarto periodo dell’articolo 22, co. 5-bis, l. 69/2009, secondo cui la Corte di cassazione giudica in Camera di Consiglio sui motivi di ricorso e sulle richieste del Procuratore generale senza intervento delle parti e decide, entro sette giorni dalla ricezione degli atti, con sentenza depositata a conclusione dell’udienza in Camera di Consiglio.

Le norme richiamate sono previste per l’impugnazione di legittimità in materia di mandato di arresto europeo nel caso in cui l’interessato abbia prestato il consenso. Si tratta di un modello processuale caratterizzato, proprio per l’intervenuto consenso della parte, da una particolare speditezza e semplificazione, con un controllo giudiziale più limitato. Il giudizio di convalida del trattenimento, invece, è caratterizzato dalla contrapposizione delle parti e ha per oggetto un controllo pieno.

Una volta dichiarata l’illegittimità della norma, la Consulta ha individuato la soluzione normativa utile a porre rimedio alla violazione riscontrata nella disciplina del giudizio di Cassazione per il mandato di arresto europeo ordinario (cioè non consensuale). Si tratta pur sempre di un procedimento connotato da estrema concentrazione e da limitazioni all’ambito del giudizio: il termine per il ricorrente resta lo stesso, di cinque giorni; la Corte di cassazione decide entro dieci giorni dalla ricezione degli atti, con sentenza depositata entro due giorni dall’udienza; la più rilevante differenza sta nella previsione di un contraddittorio, poiché la Corte decide in un’adunanza camerale nella quale sono sentiti, se compaiono, il Pubblico ministero e il difensore.

La Consulta ha sottolineato la possibilità per il legislatore di intervenire con una diversa configurazione del giudizio, «purché tale scelta sia rispettosa dei principi costituzionali e, in particolare, del diritto al contraddittorio e del diritto di difesa».

Altra questione di legittimità ha sollevato la Corte d’appello di Lecce, con diverse distinte ordinanze (ordinanze del 2.5.2025 e del 7.5.2025, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, serie speciale Corte costituzionale n. 23 del 4.6.2025, n. 102, 103, 104, 105). La Corte salentina dubita della legittimità costituzionale della nuova normativa nella parte in cui ha attribuito la competenza sulla convalida del trattenimento disposto ai sensi dell'art. 6, co. 5, d.lgs. 142/2015, alla Corte d’appello di cui all’art. 5, co. 2, della legge n. 69/2005, in composizione monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il Tribunale distrettuale. Dubita, altresì, della legittimità della novella nella parte in cui ha previsto il provvedimento di convalida della Corte d’appello sia impugnabile con ricorso per Cassazione a norma dell’art. 14, co. 6, d.lgs. 286/1998 quindi, entro cinque giorni dalla comunicazione e solo per i motivi di cui alle lettere a), b) e c) dell’art. 606 c.p.p. e con la procedura dettata per il mandato di arresto europeo, anziché con ricorso per Cassazione ordinario nei termini e per i motivi previsti dal codice di procedura civile, come in precedenza.

La Corte d’appello di Lecce ravvisa una violazione dell’art. 77, comma 2, Cost., perché il d.l. 145/2024 è stato emesso in mancanza dei casi straordinari di necessità e urgenza; violazione degli articoli 3, 25, comma 1, e 102, comma 2, Cost., perché lo spostamento di competenza (dal giudice specializzato del Tribunale al giudice della Corte d’appello) non ha una giustificazione «costituzionale», non essendo possibile assimilare al mandato di arresto europeo, che ha natura penale, il trattenimento amministrativo del cittadino straniero, e perché la forte compressione dei diritti di difesa, per la drastica riduzione del tempo e dei motivi per impugnare in Cassazione il provvedimento di convalida è irragionevole.

 

Applicabilità della nuova normativa

Cassazione sez. I civile, ordinanza interlocutoria 11.4.2025, n. 9482 : la disciplina applicabile ratione temporis al trattenimento ovvero a una delle proroghe dello stesso deve essere individuata con riferimento al provvedimento di convalida o di proroga emesso dall’autorità giudiziaria; la Corte di cassazione afferma che pertanto nel caso di specie il ricorso, proposto avverso un decreto emesso il 9.1.2025 di proroga del trattenimento iniziato il 15.7.2024, convalidato il 19.7.2024 (e prorogato una prima volta l’11.10.2024), è soggetto alla disciplina di cui all’art. 6 del d.l. 133/2023, vigente dal 6.10.2023, e non già, come affermato dal ricorrente, al nuovo rito introdotto dal d.l. 145/2024 convertito con l. 187/2024 che trova, per converso, applicazione ai soli provvedimenti di convalida o di proroga del trattenimento emanati a partire dal giorno 11.12.2024.

 

Effetti della nuova disciplina: incidenza dell’annullamento con rinvio, o del rinvio a nuovo ruolo, da parte della Corte di cassazione sulla restrizione della libertà personale del ricorrente

Cassazione sez. I penale, ordinanza interlocutoria 7.3.2025, n. 9556 , Cassazione sez. I penale, ordinanza interlocutoria 7.3.2025, n. 9557 : la Corte di cassazione, dopo aver affermato l’attribuzione alla sezione penale in conformità alle norme processuali vigenti e alle regole tabellari della Corte di cassazione, e dopo aver disposto il rinvio a nuovo ruolo in attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di legittimità sollevata con ordinanza 31.1.2025 n. 4308, ha esaminato l’effetto del rinvio a nuovo ruolo per l’incidente di costituzionalità, o anche dell’eventuale cassazione del provvedimento impugnato con rinvio al giudice di merito per nuovo esame, sul trattenimento la cui convalida è oggetto di impugnazione.

Nelle due ordinanze citate e in diverse altre decisioni ( Cassazione sez. I penale, sentenza 18.2.2025, n. 12688 ; Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15751 ; Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15757 ; Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15758 ) la Corte di cassazione penale ha ricostruito l’istituto della convalida alla stregua delle disposizioni del codice di procedura penale e ha ravvisato nel decreto di convalida del trattenimento un atto che avrebbe duplice natura, da un lato assimilabile all’ordinanza di convalida dell’arresto o del fermo, ex art. 391 c.p.p., dall’altro all’ordinanza di applicazione della misura cautelare; l’assimilazione con quest’ultima sarebbe confermata dal regime impugnatorio, che la nuova disciplina ha previsto con procedura e limiti analoghi a quelli delle misure cautelari personali coercitive. Da ciò deriverebbe l’applicazione analogica delle norme del codice di procedura penale (artt. 588 e 311 c.p.p.) che prevedono la perdurante efficacia della misura restrittiva della libertà, in caso di impugnazione e altresì in caso di annullamento con rinvio.

La tesi sostenuta dalla Corte di cassazione muove tuttavia da un presupposto opinabile, sebbene forse corrispondente alle intenzioni e agli auspici del legislatore: la Corte infatti afferma che la convalida del trattenimento, poiché legittima con un provvedimento giurisdizionale una restrizione della libertà di durata assai maggiore di quella che può disporre provvisoriamente l’autorità di pubblica sicurezza, necessita di «un presidio di garanzia più intenso che il legislatore ha inteso assicurare collocandone la disciplina processuale nell’area penale, certamente quella più adatta a contemperare elevate esigenze di prevenzione a rispettivamente proporzionate esigenze di tutela». Anche l’individuazione dei motivi di ricorso per Cassazione in quelli previsti dalle lettere a), b) e c), dell’art. 606 c.p.p., ad avviso della Corte, «evoca le norme penali che disciplinano la restrizione della libertà personale e impone di dare rilievo alle disposizioni che analoga restrizione comportano, ancorché non espressamente definite come penali dal legislatore». Quest’ultimo inciso ci rammenta che l’istituto del trattenimento comporta la limitazione della libertà di persone non perché abbiano commesso dei reati, o perché siano gravemente sospettate di averli commessi, ma per una irregolarità amministrativa.

Cassazione sez. I penale, sentenza 27.3.2025, n. 12237 : qualora la Corte rilevi che il provvedimento di convalida o di proroga era stato adottato in carenza di potere (nel caso di specie, perché la richiesta di proroga era tardiva) ne disporrà l’annullamento senza rinvio.

 

Motivazione

Cassazione sez. I civile, ordinanza 4.1.2025, n. 124: è nullo il provvedimento di convalida del trattenimento la cui motivazione, in parte prestampata, afferma soltanto che sussistono i requisiti di cui all'art. 14, co. 5, del d.lgs. n. 286/1998, e non prende in esame in alcun modo, anche solo per disattenderle, le allegazioni svolte a verbale dal ricorrente sull’esistenza di ragioni di inespellibilità e di rischio in caso di rientro in patria a causa della guerra nella zona di provenienza. Una tale motivazione si pone infatti ampiamente al di sotto del minimo costituzionale che impone al giudice di illustrare le ragioni della decisione.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 4.1.2025, n. 125 : è nullo il provvedimento di convalida del trattenimento la cui motivazione, in parte prestampata, afferma soltanto che sussistono i requisiti di cui all’art. 14, co. 5, del d.lgs. n. 286/1998, e non prende in esame in alcun modo, anche solo per disattenderle, le allegazioni svolte a verbale dal ricorrente.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 4.1.2025, n. 126 : è nulla la motivazione svolta mediante mero rinvio alle ragioni poste a fondamento della richiesta di proroga da parte della questura.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 14.3.2025, n. 6768 : è nullo, poiché del tutto privo di motivazione, il decreto di convalida consistente nella mera compilazione di un modulo prestampato, senza l’aggiunta di alcuna argomentazione riferita al caso specifico; la Corte rileva che anche il rinvio agli «atti allegati» era predisposto nel modulo prestampato e, quindi, inevitabilmente si limitava alla generica formula «esaminati gli atti allegati», senza uno specifico richiamo al contenuto di quegli atti, che non può essere direttamente esaminato dalla Corte di Cassazione per integrare il provvedimento impugnato con una motivazione che non c'è.

Nello stesso senso anche  Cassazione sez. I civile, ordinanza 21.1.2025, n. 1487 , Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 382, Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 383, Cassazione sez. I civile, sentenza 21.1.2025, n. 1483, Cassazione sez. I civile, ordinanza 8.2.2025, n. 3201, Cassazione sez. I civile, ordinanza 8.2.2025, n. 3203, Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3843 e Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3845, Cassazione sez. I civile, ordinanza 12.3.2025, n. 6605, Cassazione sez. I civile, ordinanza 12.3.2025, n. 6627.

Cassazione sez. I penale, sentenza 24.1.2025, n. 2967 , Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15746 : chiamata a decidere in base al nuovo quadro normativo, nel quale il ricorso per Cassazione può essere proposto solo per i motivi previsti dall’art. 606, comma 1, lett. a), b) e c), c.p.p., la Corte, muovendosi nel solco dei propri precedenti sia delle sezioni civili in materia di trattenimento sia delle sezioni penali in materia di misure di prevenzione, ha osservato che nella nozione di violazione di legge va ricompresa la motivazione inesistente o meramente apparente del provvedimento, intesa quest’ultima come motivazione del tutto priva dei requisiti minimi di coerenza e completezza, al punto da risultare inidonea a rendere comprensibile l’iter logico seguito dal giudice di merito, ovvero sorretta da linee argomentative talmente scoordinate da rendere oscure le ragioni che hanno giustificato il provvedimento. La Corte ha aggiunto che è ben possibile una motivazione per relationem quando il provvedimento impugnato: 1) faccia riferimento, recettizio o di semplice rinvio, a un legittimo atto del procedimento, la cui motivazione risulti congrua rispetto all’esigenza di giustificazione propria del provvedimento di destinazione; 2) fornisca la dimostrazione che il giudice ha preso cognizione del contenuto sostanziale delle ragioni del provvedimento di riferimento e le abbia meditate e ritenute coerenti con la sua decisione; 3) l’atto di riferimento, quando non venga allegato o trascritto nel provvedimento da motivare, sia conosciuto dall’interessato o almeno ostensibile, quanto meno al momento in cui si renda attuale l’esercizio della facoltà di valutazione, di critica ed, eventualmente, di gravame e, conseguentemente, di controllo dell’organo della valutazione o dell’impugnazione.

Nel caso di specie, la Corte d’appello aveva prorogato il trattenimento rinviando senza null’altro aggiungere al provvedimento del questore. Il provvedimento giurisdizionale non conteneva alcuna valutazione sulle ragioni per le quali potesse giustificarsi la proroga del trattenimento e quindi la Corte di cassazione lo ha annullato, con rinvio al giudice di merito per nuovo esame. Nello stesso senso  Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15751 .

 

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15748 : è legittima la tecnica della motivazione per relationem, quando essa si riferisca ad un atto del tutto conoscibile dalla parte e dal suo difensore, quale il provvedimento di trattenimento, in quanto atto propulsivo del procedimento giurisdizionale e richiamato in modo da renderne del tutto agevole la conoscenza.

 

Cassazione sez. I civile, ordinanza 17.2.2025, n. 3996: è nullo il provvedimento di convalida del trattenimento redatto a mano con grafia incomprensibile, poiché «la compilazione di un modello di contenuto incomprensibile nella sua parte fondante costituisce un'anomalia argomentativa che comporta una violazione di legge, anche costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza di una motivazione, nel suo contenuto minimo ed indispensabile, capace di rendere percepibili le ragioni su cui la statuizione assunta si fonda e, di conseguenza, la nullità del provvedimento impugnato. L’indecifrabilità del provvedimento tale per cui, non potendo essere superata con l’ordinario sforzo del destinatario, non realizza lo scopo cui è orientata di rendere intellegibile la decisione del giudice, impedisce concretamente altresì l’esercizio del diritto al contraddittorio delle parti. Non possono certo bastare le scritte prestampate nel modulo che, in quanto tali, non possono essere considerate una motivazione in concreto del decreto.».

 

Atto presupposto, cognizione del giudice

Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 382 e Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 383 e Cassazione sez. I civile, sentenza 21.1.2025, n. 1483 affermano il principio di diritto:

«In tema di procedimento per la convalida (o la proroga) del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, l’autorità giudiziaria deve controllare il rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale, del trattenimento di un cittadino di un paese terzo, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento in contraddittorio dinanzi a essa, e rilevare d’ufficio l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, anche ove non dedotto dall’interessato.

Al fine di consentire questo controllo:

- il principale onere probatorio grava sull’amministrazione, ex parte, in ordine alla legittimità della misura restrittiva applicata, tenuto conto di quanto normativamente già previsto dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 e dall’art. 20, comma 1, del d.p.r. n. 394/1999 (che costituisce la documentazione minima da allegare) e di quanto possa apparire necessario in relazione al caso concreto, ove si evidenzi una concatenazione a ritroso tra provvedimenti originati da un titolo comune.

- l’interessato, per parte sua, è tenuto a documentare le proprie deduzioni di manifesta illegittimità della misura applicata e/o dei provvedimenti antecedenti presupposti dal trattenimento, tuttavia, quando ciò non sia stato possibile e l’interessato abbia allegato la manifesta illegittimità presentando delle “osservazioni” circostanziate, il giudice le deve prendere in esame e, ove ritenga “necessario” approfondire il tema, deve procedere all’integrazione delle fonti di conoscenza, compatibilmente con i tempi della procedura;

- infine, il giudice se nel complessivo materiale desunto dal fascicolo d’ufficio trova elementi anche non specificamente a lui devoluti come tema d’indagine che, tuttavia, ritiene “necessario” approfondire, li deve esplorare con integrazione officiosa istruttoria ma sempre che ciò sia compatibile con i tempi stretti della procedura.».

In applicazione delle regole generali, qualora tale «controllo non consenta di superare il dubbio qualificato insorto sulla legittimità di un provvedimento che costituisce il fondamento del successivo provvedimento oggetto del diretto sindacato giurisdizionale, non potrà trovare ingresso il provvedimento di convalida o di proroga».

La Corte ha sottolineato che «il sindacato dell’autorità giudiziaria deve avere ad oggetto il rispetto di tutti presupposti di legittimità, derivanti dal diritto unionale, del trattenimento iniziale di un cittadino di un paese terzo» e pertanto ciò «comporta che il controllo debba formarsi in modo completo ed esaustivo, compatibilmente con i tempi ridotti della procedura, sulla base degli elementi di carattere documentale che hanno concorso a determinare il risultato finale (cioè la convalida del trattenimento o della sua proroga), ben potendo l’illegittimità annidarsi non solo in un atto immediatamente presupposto (quale può essere un decreto di espulsione conseguenziale ad inottemperanze), ma anche in elemento più remoto (un primo decreto di espulsione ovvero un decreto di respingimento inosservato) ma comunque capace di incidere in modo significativo sul risultato finale del quale si discute o, attraverso la propria illegittimità, idoneo a ripercuotersi su un provvedimento successivo (ancorché non consecutivo), di talché la distinzione tra atti ad esso immediatamente collegati ed atti che, se pure collegati, intercettano una connessione di tipo debole e dunque fuoriescono dal perimetro di quelli al cui deposito deve provvedere l’Amministrazione con la richiesta di convalida, non appare convincente.».

Il sindacato giurisdizionale ha carattere pieno e incondizionato e l’Amministrazione ha il dovere di portare a conoscenza del giudice il fascicolo d’ufficio. La Corte di cassazione ha rammentato come la Corte di giustizia dell’Unione europea, nella sentenza 8.11.2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21, abbia «optato per un ventaglio di ipotesi diversamente graduato in considerazione di oneri e poteri del soggetto preso in considerazione (autorità amministrativa, interessato, autorità giurisdizionale)» e tale scelta vada intesa «in conformità con la latitudine e l’assolutezza del principio da essa affermato, e cioè che in sede di trattenimento (o in sede di rinnovo) il sindacato del giudice (per quanto limitato alle manifeste violazioni) debba essere pieno ed incondizionato dal punto di vista della base istruttoria sulla quale si forma».

Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 383 precisa che «non si può dedurre implicitamente la legittimità dell’originario risalente decreto di espulsione dalla mancata impugnazione diretta dello stesso da parte dello straniero, così come, di converso, non si può dedure la illegittimità dell’originario decreto di espulsione dalla mancata allegazione da parte della P.A. di un documento che esorbita dalla documentazione minima da allegare ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 e dall’art. 20, comma 1, del d.p.r. n. 394/1999, anche se l’amministrazione avrebbe potuto depositarla di iniziativa o su disposizione del giudice.».

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15757 ; Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15758 : l’art. 10-ter d.lgs. n. 286/1998 impone di assicurare a tutti gli stranieri condotti per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso gli appositi punti di crisi una informativa, completa ed effettiva, sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell’Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito, trattandosi di un obbligo diretto ad assicurare la correttezza delle procedure di identificazione e a ridurne i margini di errore operativo; detto obbligo sussiste anche nel caso in cui lo straniero non abbia manifestato l’esigenza di chiedere la protezione internazionale, posto che il silenzio ovvero una eventuale dichiarazione incompatibile con la volontà di richiederla, che deve in ogni caso essere chiaramente espressa e non per formule ambigue, non può assumere rilievo se non risulta che la persona è stata preventivamente compiutamente informata. Non è quindi sufficiente, al fine di ritenere assolto l’obbligo di informativa di cui al citato art. 10-ter che nel decreto di respingimento o di trattenimento si indichi genericamente che il soggetto è stato compiutamente informato, se, nella contestazione dell’interessato, nulla emerge, in ordine alla informativa, dal foglio notizie né da altri atti, documenti o mezzi di prova offerti dalla Amministrazione; e segnatamente se non emergono i tempi e le modalità con cui l’informativa è stata somministrata, con specifico riguardo alla lingua utilizzata, alla presenza di un interprete o mediatore culturale e ciò al fine di consentire una verifica sulla comprensibilità delle informazioni fornite. Nello stesso senso  Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15762 .

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15754 : il giudice della convalida deve controllare il rispetto dei presupposti di legittimità del trattenimento, derivanti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento in contraddittorio dinanzi a essa, e rilevare d’ufficio l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, anche ove non dedotto dall’interessato; al fine di detto controllo è onere dell’Amministrazione fornire elementi idonei a dimostrare la legittimità della misura restrittiva applicata, mentre spetta all’interessato documentare le proprie deduzioni inerenti all’illegittimità della misura applicata e/o dei provvedimenti presupposti, pur se il giudice, a fronte di opposizioni circostanziate, ha comunque un obbligo di approfondimento istruttorio, anche officioso o relativo a elementi non specificamente a lui devoluti come tema d’indagine, ma desumibili dal fascicolo, compatibilmente con i tempi ristretti della procedura. Nel caso di specie, a differenza dei due poc’anzi menzionati, la Corte ha dichiarato inammissibile il motivo di ricorso con cui si contestava l’omessa previa informazione sulla possibilità di chiedere la protezione internazionale, in quanto non risultava neppure dedotto che la questione, che involge un accertamento in fatto, fosse stata sollevata dinanzi al giudice di merito.

Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3843 e Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3845: quando il trattenimento è disposto ai sensi dell’art. 14, co. 5-ter, d.lgs. 286/1998, sul presupposto dell’inadempimento di un pregresso decreto di espulsione o di respingimento da eseguire con allontanamento «spontaneo» (così, con espressione affatto imprecisa, si esprime la Corte, riferendosi all’ordine di allontanamento che costituisce invero misura coattiva di esecuzione della decisione di rimpatrio, ancorché rimessa all’ottemperanza del destinatario) rimasto inadempiuto, e quindi sulla scorta di un nuovo decreto di espulsione, la legittimità di quest’ultimo dipende dall’esistenza e dalla legittimità degli atti adottati in precedenza. La Corte di cassazione, muovendosi nel solco tracciato dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’8.11.2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21, ha ribadito che il giudice del trattenimento deve rilevare, anche d’ufficio, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti nel contraddittorio delle parti, l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità del trattenimento, anche se non dedotto dall’interessato; il controllo giurisdizionale sulla convalida non è un riscontro meramente esteriore bensì un controllo pieno ed esaustivo, come già affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 105/2001, e il giudice è quindi tenuto a verificare la legittimità non solo dell’atto da convalidare (l’ordine di trattenimento) e di quello immediatamente presupposto (il decreto di espulsione) ma anche di elementi più remoti che siano in grado di incidere, in base a un rapporto di derivazione diretta, sulla legittimità del decreto di espulsione e, quindi, sulla legittimità del decreto di trattenimento (nel caso di specie, l’originario decreto di respingimento e il relativo ordine di allontanamento). Qualora tali atti presupposti non siano allegati al fascicolo, il giudice della convalida o della proroga non può ritenere che il controllo di legittimità dell’atto di trattenimento abbia avuto esito positivo. Al fine di poter impugnare per Cassazione il provvedimento di convalida o di proroga, il cittadino straniero ha l’onere di dedurre puntualmente tale mancanza nel giudizio di merito, poiché altrimenti la censura di legittimità sarebbe inammissibile in quanto nuova.

Il d.l. 20/2023, convertito in l. 50/2023, ha introdotto nell’ordinamento una nuova ipotesi di decisione di rimpatrio: si tratta dell’attestazione dell’obbligo di rimpatrio e di divieto di reingresso, contenuta nella decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale ai sensi dell’art. 32, co. 4, d.lgs. 25/2008 come modificato. La norma prevede che tale attestazione tenga luogo e abbia gli effetti del provvedimento di espulsione amministrativa di cui all’art. 13 d.lgs. 286/1998. Il Giudice di pace di Bari, investito del giudizio di convalida del trattenimento disposto sulla base di tale provvedimento, aveva rigettato la richiesta ritenendo che l’attestazione non fosse sufficiente a far sorgere l’obbligo di rimpatrio, ma costituisse una mera ricognizione di tale obbligo, la cui decisione restava rimessa al prefetto. Su ricorso del Ministero dell’interno la Corte di cassazione ( Cassazione sez. I civile, ordinanza 8.4.2025, n. 9196 ) ha annullato la decisione del giudice di merito, osservando che, «seppure, in astratto, possano esservi criticità in punto di decisione relativa alla mancata concessione del termine per la partenza volontaria (che nella specie non risulta neppure richiesta) ovvero sull’opportunità di assegnare alle Commissioni territoriali il potere, dipendente da valutazione tipicamente “questorile”, di situazioni di pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica o la sicurezza dello Stato, non vi sono dubbi sulla previsione espressa normativa di equivalenza, sul piano effettuale, dell’attestazione e del provvedimento di espulsione amministrativa, il che rende del tutto ultroneo l’ulteriore intervento del prefetto, palesato come invece necessario nell’ordinanza qui impugnata».

 

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15761 : la Corte ha rigettato il ricorso proposto contro il decreto di convalida del trattenimento adottato ex art. 6 d.lgs. 142/2015 osservando che «poiché tra i presupposti di legittimità di tale provvedimento vi sono la sussistenza di un valido decreto di espulsione e la richiesta di protezione internazionale da parte del soggetto raggiunto dal decreto di espulsione, ma non vi è quello della pregressa legittima emissione di altro provvedimento di trattamento o della sua attuale efficacia, nessuna rilevanza può avere la verifica degli effetti del provvedimento di convalida emesso dal Giudice di pace, nel dispositivo del quale si fa riferimento solo al trattenimento precedente alla richiesta di protezione; anche a voler ammettere che dal 27/02/2025 [data della convalida da parte del Giudice di pace, ndr] al 05/03/2025 [data della convalida da parte della Corte d’appello, ndr] il ricorrente dovesse considerarsi trattenuto senza titolo, la convalida oggetto di impugnazione non riguarda il periodo precedente all’emissione del provvedimento questorile del 05/03/2025, come correttamente evidenziato dalla Corte territoriale; né può affermarsi che vi fosse un obbligo processualmente sanzionabile in capo all’autorità di polizia di emettere il decreto di trattenimento immediatamente dopo la formulazione della richiesta di protezione internazionale, visto che la giurisprudenza ha evidenziato che il tempo trascorso tra la realizzazione dei presupposti del provvedimento e la sua emissione non rilevano ai fini della convalida, per la quale il termine perentorio di 48 ore per la decisione comunque decorrerà dall'emissione del provvedimento». Poiché la Corte omette di esporre i motivi di impugnazione, ricavare una massima dalla decisione è difficile. È questa una constatazione purtroppo non isolata di fronte a provvedimenti che, oltre a dirimere la particolare controversia, dovrebbero avere concorrere ad assicurare l’uniforme interpretazione della legge e l’unità del diritto oggettivo nazionale.

 

Trattenimento e divieto di refoulement

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4. 2025, n. 15763 : il giudice del trattenimento deve sempre rilevare incidentalmente la “manifesta illegittimità” del provvedimento espulsivo, che può consistere anche nella situazione di inespellibilità dello straniero. Nel caso esaminato dalla Corte un cittadino straniero, già condannato per il reato associazione con finalità terroristica ex art. 270-bis c.p., era stato espulso e trattenuto e aveva quindi presentato domanda di protezione internazionale, che il questore aveva ritenuta pretestuosa ordinando quindi il trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015. Di fronte alla Corte d’appello chiamata a convalidare tale trattenimento l’interessato aveva esposto il rischio di essere sottoposto, nel Paese di origine (il Pakistan), a tortura o trattamenti inumani e degradanti. La Corte d’appello si era soffermata esclusivamente sul tema della (ritenuta) pretestuosità della domanda di protezione internazionale, reputando irrilevanti, in quanto attinenti al merito della suddetta domanda, le questioni prospettate dalla difesa sul rischio di tortura o a trattamenti inumani e degradanti, questione che il giudice di merito aveva, in ogni caso, apprezzato come «generiche e non ancorate a specifiche circostanze riferibili al trattenuto e all’area geografica di provenienza». Investita del ricorso dal cittadino straniero, la Corte di cassazione ha rilevato che nelle affermazioni del giudice di merito si annidano un errore di diritto e un vizio di motivazione. La Corte d’appello, infatti, non poteva esimersi dall’esaminare, seppure nei limiti della delibazione incidentale, in quanto specificamente dedotta, la legittimità o la manifesta illegittimità del presupposto provvedimento di espulsione, sotto il profilo della violazione dell’art. 19, commi 1 e 1.1., d.lgs. 286/1998 e dell’art. 3 CEDU, restando irrilevante la gravità del reato per il quale lo straniero sia stato condannato.

Il provvedimento inoltre non era sostenuto da una adeguata motivazione perché la Corte d’appello, al fine di verificare, seppure nei limiti della delibazione incidentale e per quanto desumibile dalla documentazione in atti, la legittimità o la manifesta illegittimità del provvedimento presupposto di espulsione, avrebbe dovuto assolvere, anche d’ufficio, all’onere di verificare l’effettiva mancanza, nell’ordinamento straniero, del divieto del bis in idem e della inflizione della pena di morte per il reato oggetto della condanna subita in Italia.

 

Idoneità sanitaria, in particolare di natura psichiatrica

Segnaliamo un decreto ( C. App. Roma, decreto 21.3.2025, R.G. 1455/2025 ) della Corte d’appello di Roma che ha rigettato la richiesta di proroga del trattenimento di una persona in condizioni di particolare vulnerabilità per grave condizione psicopatologica. La Corte ha rilevato che nel CPR non esiste un servizio psichiatrico e vengono solo erogate consulenze su richiesta specifica, né è possibile effettuare il monitoraggio di casi complessi e seguire terapie; la Corte ha quindi concluso che i disturbi psichici, l’assenza di un percorso terapeutico e la consulenza psichiatrica in atti costituivano elementi attestanti una condizione di vulnerabilità ai sensi dell’art. 17 d.lgs. 142/2015, «verosimilmente» incompatibile con il trattenimento.

 

 

Condizioni di legittimità del trattenimento, annullamento del decreto di espulsione ed effetti sul trattenimento

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.42025, n. 15755 : qualora, nelle more dell’impugnazione proposta avverso il provvedimento di convalida del trattenimento, venga annullato il decreto di espulsione che del trattenimento costituiva il presupposto, ne deriva necessariamente l’annullamento senza rinvio anche del decreto di convalida, poiché il venir meno di una delle condizioni imprescindibili per procedere alla convalida comporta che il provvedimento impugnato perda la propria base giuridica e debba essere, anch'esso, inevitabilmente annullato senza rinvio, in mancanza di uno dei suoi presupposti, dato che la misura di trattenimento è infatti sempre strumentale all’esecuzione di un decreto di espulsione o respingimento, onde non potrebbe essere adottata allorché un tale decreto sia venuto meno. Nel caso di specie la Corte si è espressamente astenuta dal disporre alcunché sulla libertà personale del ricorrente affermando che la relativa gestione appartiene all’autorità amministrativa.

 

 

Condizioni di legittimità del trattenimento, annullamento della convalida ed effetti sulla proroga

Cassazione sez. I civile, ordinanza 4.1.2025, n. 124 e Cassazione sez. I civile, sentenza 21.1.2025, n. 1483, Cassazione sez. I civile, ordinanza 12.3.2025, n. 6627: quando sia annullato il provvedimento di convalida del trattenimento, tale annullamento travolge anche i successivi provvedimenti di proroga, il cui presupposto è che la persona sia legittimamente trattenuta. Parimenti, osserva Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3843 e Cassazione sez. I civile, sentenza 15.2.2025, n. 3845, viene travolta anche la convalida del trattenimento, disposto ex art. 6 , comma 3, d.lgs. 142/2015 quando il cittadino straniero presenta domanda di protezione internazionale, ritenuta pretestuosa, mentre si trova già trattenuto ad altro titolo: con l’annullamento di tale titolo viene meno il presupposto per l’applicazione della norma (la condizione di legittimo trattenimento).

 

Proroga

Cassazione sez. I civile, sentenza 8.1.2025, n. 370: la prima proroga del trattenimento può essere disposta per il tempo strettamente necessario a individuare, affrontare e risolvere la situazione transitoria che ostacola la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione dell’allontanamento; oggetto del sindacato giurisdizionale non è il mero lasso temporale trascorso fra l’inizio del trattenimento e l’assunzione dell’ultima iniziativa presa dall’Amministrazione per superare le gravi difficoltà nell’esecuzione del rimpatrio bensì, in una prospettiva più ampia, la valutazione delle difficoltà individuate e delle iniziative intraprese dall’Amministrazione. In funzione di questa valutazione incombe all’Amministrazione, in qualità di parte istante, l’onere di giustificare la richiesta di proroga mediante l’allegazione degli sforzi compiuti per acquisire i documenti identificativi dell’espulso (o necessari per il viaggio) e della mancata cooperazione di quest’ultimo, mentre spetta allo straniero, in qualità di parte resistente, dimostrare che il ritardo nell’esecuzione del decreto di espulsione è imputabile esclusivamente all’Amministrazione, per essere la stessa rimasta inattiva (anche malgrado l’eventuale collaborazione da lui prestata per l’attuazione del provvedimento). Nel caso di specie la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso con cui il cittadino straniero contestava alla questura di non essersi tempestivamente attivata per risolvere le gravi difficoltà per il rimpatrio e di aver invece inoltrato la richiesta di identificazione e di rilascio dei documenti di viaggio solo in prossimità della scadenza del periodo di trattenimento già convalidato (periodo di 30 giorni, per la normativa all’epoca in vigore) e subito prima di presentare la richiesta di proroga. La Corte ha affermato che il giudice della proroga non deve limitarsi ad apprezzare il mero dato cronologico del momento di attivazione dell’Amministrazione rispetto all’udienza di convalida del trattenimento, bensì valutare la qualità dell’impiego del tempo da parte dell’Amministrazione in funzione della risoluzione delle gravi difficoltà esistenti nell’accertamento dell’identità e della nazionalità del migrante o nell’acquisizione dei documenti per il viaggio.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 12.3.2025, n. 6627: È nullo il provvedimento col quale il Giudice di pace autorizza la seconda proroga del trattenimento soltanto ritenendo giustificata la proroga a fronte della richiesta della Questura di identificazione inoltrata all'ambasciata del paese di origine del cittadino straniero, ma senza spiegare quali siano gli elementi concreti che consentono di ritenere probabile l’identificazione.

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15749 : la tempestività della proroga del trattenimento deve essere verificata in relazione alla scadenza del termine di trattenimento, iniziale o prorogato, e non già, quanto a quest’ultimo, con riferimento alla data di adozione del relativo provvedimento questorile, necessariamente anticipato rispetto alla menzionata scadenza.

 

Trattenimento di familiare di cittadino europeo

Cassazione sez. I civile, ordinanza 21.1.2025, n. 1487 : le norme di favore previste dal d.lgs. 30/2007, che disciplina le modalità d’esercizio del diritto di libera circolazione, ingresso e soggiorno nel territorio dello Stato da parte dei cittadini dell’Unione europea e dei familiari, non si applicano al cittadino di paese extraUE, coniugato con cittadino comunitario, che non sia più titolare della carta di soggiorno di cui all’art. 10 d.lgs. 30/2007, scaduta senza che ne abbia chiesto il rinnovo; di conseguenza tale soggetto non può ritenersi regolarmente soggiornante.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 08.2.2025, n. 3204 : il divieto di espulsione posto dall’art. 19, co. 2, lett. c), d.lgs. 286/1998 si applica solo ai cittadini stranieri che alleghino e dimostrino la sussistenza delle circostanze di inespellibilità (convivenza con parente entro il secondo grado o coniuge di nazionalità italiana), mentre è insufficiente la affermazione, peraltro non documentata, di contribuire al mantenimento di una figlia cittadina italiana non riconosciuta. La Corte ha pertanto rigettato il ricorso e ha altresì precisato che, nel caso di specie, il ricorrente aveva agito per il riconoscimento di paternità della figlia naturale dopo il decreto di espulsione, sicché la circostanza era irrilevante per la legittimità del provvedimento e atteneva, invece, alla sua esecuzione. Sfugge la ragione di tale precisazione, dal momento che il ricorrente impugnava provvedimento di convalida dell’ordine di trattenimento, cioè appunto l’atto esecutivo del decreto di espulsione.

 

Accompagnamento immediato alla frontiera, ordine di esecuzione di pena detentiva, accesso alle misure alternative

Cassazione sez. I civile, ordinanza 16.2.2025 n. 3938: è legittimo il decreto di espulsione e l’ordine di accompagnamento immediato alla frontiera adottati in pendenza di un ordine di esecuzione di pena detentiva, quando quest’ultimo è stato sospeso ai sensi dell’art. 656 c.p.p. (cfr. in senso conforme Cassazione sez. I civile, sentenza 21.12.2023 n. 35686).

 

Questioni processuali

Diritto al contraddittorio, avviso al difensore

Cassazione sez. I civile, ordinanza 24.2.2025, n. 4774: nel procedimento relativo alla convalida del trattenimento, avendo questo ad oggetto misure di restrizione della libertà personale, l’omissione dell’avviso al difensore di fiducia e la conseguente sua mancata partecipazione all’udienza di convalida comporta la violazione del diritto di difesa e, con essa, la nullità del procedimento e del decreto di convalida, non essendo idonea a sanare il vizio la partecipazione di un difensore d’ufficio. L’effettiva nomina di un difensore di fiducia prima dell’udienza di convalida del trattenimento impone che il difensore nominato sia messo in condizione di partecipare mediante una puntuale specificazione e comunicazione del luogo e del tempo in cui si svolgerà l’udienza di convalida. Il principio si applica anche alla convalida del trattenimento di cittadino comunitario al fine di procedere all’allontanamento disposto nei suoi confronti.

Cassazione sez. I civile, ordinanza 14.4.2025, n. 9794: la garanzia deve essere apprestata anche per l’udienza fissata per procedere al riesame del trattenimento richiesto dalla parte, sicché qualora di tale udienza non sia stato dato avviso al difensore nominato il procedimento è nullo per violazione del diritto al contraddittorio e tale nullità travolge anche il provvedimento (nella fattispecie, l’ordinanza che aveva rigettato la richiesta di riesame).

 

Traduzione degli atti

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15756 : in tema di traduzione degli atti il cittadino straniero alloglotta trattenuto, al pari dell’imputato, che si dolga dell’omessa traduzione del provvedimento impugnato ha l’onere, in coerenza con la natura generale a regime intermedio della nullità che nella specie viene in rilievo, di indicare l’esistenza di un interesse a ricorrere concreto, attuale e verificabile, non essendo sufficiente la mera allegazione di un pregiudizio astratto o potenziale. Nel caso in esame la Corte ha rilevato che il difensore di fiducia aveva ritualmente presentato ricorso per Cassazione e nell’impugnazione non aveva specificamente dedotto se e in che misura la mancata tempestiva conoscenza personale della impugnata ordinanza da parte del ricorso avesse influito sulle sue strategie difensive.

 

Nomina del difensore da parte di familiare

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15751 : la nomina difensiva rilasciata da prossimo congiunto del ricorrente deve ritenersi perfettamente rituale, trovando applicazione anche nel procedimento relativo al trattenimento la disposizione di cui all’art. 96, co. 3, c.p.p., in presenza dei medesimi presupposti sostanziali, quale lo stato di privazione della libertà personale dell’interessato (sez. 3, n. 16140 del 22.12.2022, dep. 2023, Bahbah, Rv. 284365-01; sez. 2, n. 9209 del 02.02.2017, Crea, Rv. 269437-01; sez. 1, n. 35955 del 23.07.2015, Luppino, Rv. 264695-01; sez. 6, n. 3671 del 12.11.1991, dep. 1992, D’Amico, Rv. 188838-01) e, in rapporto a ciò, la necessità di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale a fronte di scansioni procedimentali stringenti (viene in considerazione, qui, la ristrettezza del termine di impugnazione). Si tratta di una affermazione inedita in materia di trattenimento, ma a ben vedere coerente con la scelta del legislatore di attribuire l’impugnazione alla disciplina del rito penale. Possiamo quindi immaginare che non sia più necessario il conferimento di procura speciale per il ricorso per Cassazione (richiesto a pena di inammissibilità dal codice di procedura civile), essendo invece sufficiente la nomina difensiva.

 

Interesse ad agire

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15759 : il ricorso avverso il provvedimento di convalida mantiene piena la sua ammissibilità e va deciso anche a fronte dell’esecuzione del rimpatrio cui era funzionale il trattenimento, in mancanza di espressa rinuncia. Il ricorrente infatti conserva l’interesse a una pronuncia sulla legittimità del pregiudizio patito.

Parimenti, qualora il trattenimento abbia perso efficacia nelle more del giudizio di legittimità, sussiste un concreto e attuale interesse del ricorrente a ottenere, a seguito dell’annullamento della convalida per vizio di motivazione, una nuova decisione in sede di rinvio, in quanto finalizzata ad accertare la legalità del provvedimento di convalida oggi impugnato ( Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4. 2025, n. 15763 ).

 

Competenza

Cassazione sez. I civile, ordinanza 16.3.2025, n. 6992 : la competenza sulla convalida dell’accompagnamento alla frontiera di cittadino straniero che abbia proposto ricorso ex art. 31 d.lgs. 286/1998 al Tribunale per i minorenni spetta a quest’ultimo ufficio, ai sensi dall'art. 1, co. 2-bis, d.l. 241/2004. Il legislatore infatti ha attribuito, in via esclusiva e in deroga alla normativa generale sulla convalida del trattenimento, al Tribunale per la vis attractiva di tale ufficio in considerazione della opportunità di concentrare sul medesimo organo giudicante la cognizione dei provvedimenti incidenti sul diritto all’unità familiare (cfr. Cass. 14849/2010; Cass. 18622/2018; Cass. 16075/2019).

 

Trattenimento di richiedente asilo

Corte appello Bari, decreto 23.4.2025 R.G. 682/2025 : il trattenimento del richiedente asilo può essere disposto, ai sensi dell’art. 6, co. 2, d.lgs. 142/2015, per ipotesi grosso modo riconducibili nell’alveo della pericolosità o del rischio di fuga, ovvero ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015, quando il richiedente ha presentato la domanda mentre si trovava già trattenuto e al solo fine di eludere o ritardare l’esecuzione di un rimpatrio. Nel caso esaminato dalla Corte barese, il cittadino straniero era stato espulso e trattenuto, dapprima in Italia e poi nel Centro di Gjadër, in Albania, in applicazione del protocollo Italia-Albania; qui aveva presentato domanda di protezione internazionale, ritenuta strumentale dal questore di Roma che ne aveva disposto il trattenimento, ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015. La Corte d’appello di Roma non aveva convalidato il trattenimento, osservando che il citato protocollo e la relativa legge di ratifica non potevano essere applicati alle persone richiedenti asilo, per difetto di specifica previsione in tal senso. Il cittadino straniero era stato quindi liberato e ricondotto in Italia dove il questore di Bari ne aveva disposto il trattenimento, stavolta ai sensi del secondo comma, non del terzo, dell’art. 6 d.lgs. 142/2015.

La Corte d’appello di Bari ha rigettato la richiesta di convalida osservando che il trattenimento ex art. 6, co. 2, d.lgs. 142/2015, presuppone che il richiedente si trovi in stato di libertà (id est non trattenuto ad altro titolo), mentre quando egli è già trattenuto al momento della presentazione della domanda il questore può ordinarne il trattenimento solo ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015.

 

Termini per la c.d. riconvalida

Cassazione sez. I civile, ordinanza 9.4.2025, n. 9306 e   Cassazione sez. I civile, ordinanza 9.4.2025, n. 9307 : sulla scorta dell’orientamento già espresso in seguito alla sentenza 212/2023 della Corte costituzionale, la Corte di cassazione ha affermato che il termine per la convalida del trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015, nei confronti del cittadino straniero che ha presentato domanda di protezione internazionale, ritenuta pretestuosa, mentre era già trattenuto in esecuzione di un decreto di espulsione o di respingimento, decorre non dalla manifestazione di volontà di chiedere la protezione internazionale bensì dall’adozione del nuovo ordine di trattenimento (che, ritiene la Corte, non è soggetta a un preciso limite temporale); fino all’adozione del nuovo ordine di trattenimento, il trattenimento già disposto e convalidato dal Giudice di pace ex art. 14 d.lgs. 286/1998 non cessa di avere efficacia ma se ne sospendono solo i termini. L’ordine di trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015 deve essere trasmesso alla Corte d’appello entro 48 ore dall’adozione e convalidato entro 48 ore dalla ricezione da parte dell’organo giudicante, e solo da quando il questore adotta l’ordine di trattenimento decorrono tali termini e sono sospesi quelli del trattenimento ex art. 14 d.lgs. 286/1998; finché il questore non emette il provvedimento, tuttavia, non si applica l’art. 6 d.lgs. 142/2015 e quindi non insorge l’obbligo di trasmissione e di convalida entro i termini, né si sospendono i termini del trattenimento ex art. 14 d.lgs. 286/1998. Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15754 , Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15761 : ai fini della regolarità della convalida è irrilevante il ritardo nella adozione dell’ordine di trattenimento.

La I sezione penale della Corte di cassazione ( Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15747 ) ha portato questa ricostruzione ancora oltre. Nel caso esaminato dalla Corte la persona era trattenuta dal 10 febbraio con provvedimento convalidato dal Giudice di pace, il 10 marzo aveva presentato domanda reiterata di protezione internazionale, il 18 marzo gli era stato notificato il decreto di inammissibilità della domanda, il difensore aveva chiesto l’immediata rimessione in libertà stante l’assenza di valido titolo di trattenimento emesso nei termini di legge, il 26 marzo il difensore aveva proposto istanza di riesame alla Corte d’appello, il 31 marzo la Corte d’appello aveva dichiarato inammissibile il reclamo, avverso tale provvedimento la persona aveva proposto ricorso per Cassazione.

La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso; ha escluso che la persona fosse trattenuta senza titolo, dal momento che tale titolo doveva «individuarsi nel primo provvedimento di trattenimento emesso dal Questore di Trapani in data 10 febbraio 2025, che, in forza di una esplicita norma di legge, l’art. 14, comma 5, primo periodo, TUI, dispiega la sua durata per tre mesi. Correttamente, pertanto, in relazione all’indicato parametro temporale, la Corte di merito ha affermato che, alla data della decisione (31 marzo 2025), esso dovesse stimarsi ancora efficace.».

La Corte ha espressamente richiamato e citato la sentenza 212/2023 della Corte costituzionale. Vale la pena di richiamare un passaggio di quella sentenza: «Se, infatti, da un lato la norma non permette all’autorità giudiziaria di rilevare la carenza del titolo restrittivo per tale periodo (che nella prassi può durare a lungo, sebbene ciò non sia accaduto nel caso oggetto del giudizio principale), dall’altro lato resta integro il potere del giudice non certo di disapplicarla (come accadrebbe se, nonostante tale previsione, si ritenesse cessata l’efficacia del primo provvedimento restrittivo, a seguito della presentazione della domanda di protezione internazionale), ma, invece, di valutarla, nei limiti delle proprie competenze, con riferimento al fascio delle garanzie assicurate dall’art. 13 Cost., e, in particolare, alla regola che impone alla legge di determinare i termini massimi dei trattenimenti disposti in via preventiva, allo scopo di evitare che essi si prolunghino indefinitamente, anche a causa di prassi applicative distorte.». A noi pare che una prassi amministrativa distorta sia proprio quella portata all’esame della Corte di cassazione, nella quale il questore aveva eluso l’art. 6, co. 5, ultimo periodo, del d.lgs. 142/2015, che impone l’adozione di un ordine di trattenimento, la sua trasmissione all’organo giudicante e la convalida giurisdizionale. Desta quindi perplessità la sentenza della Corte di cassazione.

 

Istanza cautelare nel ricorso per la protezione internazionale, inosservanza del termine per la relativa decisione

Cassazione sez. I civile, sentenza 1.3.2025, n. 5383: in tema di proroga trattenimento del cittadino straniero presso il CPR – in pendenza del procedimento giurisdizionale promosso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che, adottando la procedura accelerata, abbia dichiarato manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale – la mancata statuizione, nel termine previsto dall’art. 35-bis, co. 4, d.lgs. 142/2015, sull’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale non influisce sulla legittimità della proroga del trattenimento, poiché i tempi e la durata della misura sono autonomamente disciplinati dall’art. 6, co. 7 e 8, d.lgs. 142/2015.

 

Rigetto dell’istanza cautelare nel ricorso per la protezione internazionale, ripresa dei termini del trattenimento pre-espulsivo

Cassazione sez. I penale, sentenza 27.3.2025, n. 12237 : quando il cittadino straniero, già trattenuto per l’esecuzione del rimpatrio ex art. 14 d.lgs. 286/1998, presenta una domanda di protezione internazionale pretestuosa, il questore dispone il trattenimento ex art. 6, co. 3, d.lgs. 142/2015 e i termini del primo trattenimento si sospendono; se la Commissione territoriale rigetta la domanda di protezione internazionale e il cittadino straniero presenta ricorso con istanza cautelare, egli resta trattenuto ai sensi dell’art. 6 d.lgs. 142/2015 fino alla definizione dell’istanza cautelare e, se questa è accolta, fino alla definizione del ricorso, se il questore ne chiede e il giudice (allora il Tribunale, ora la Corte d’appello) ne dispone la proroga. Se l’istanza cautelare è invece definitivamente rigettata (con il decorso dei termini di 10 giorni per note e repliche dopo il provvedimento cautelare), il trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015 cessa di avere effetti e riprende corso il trattenimento ex art. 14 d.lgs. 286/1998, i cui termini erano sospesi; il termine previsto dall’art. 14 è di tre mesi, nel quale bisogna ascrivere il periodo di trattenimento pre-espulsivo già maturato prima della sospensione e il periodo decorso successivamente alla cessazione del trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142/2015. Se entro tale complessivo termine il questore non chiede la proroga, il Tribunale non può provvedervi per carenza di potere.

 

Accoglimento dell’istanza cautelare, effetti sul trattenimento

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15749 : ribadisce il costante orientamento secondo cui, in caso di ricorso giurisdizionale ex art. 35-bis d.lgs. 25/2008 proposto da richiedente protezione internazionale trattenuto ai sensi dell’art. 6 d.lgs. 142/2015, se il Tribunale accoglie l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia del provvedimento di rigetto della protezione, il ricorrente è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale per la durata del procedimento ma resta trattenuto se perdurano i presupposti di cui all’art. 6 d.lgs. 142/2015, come previsto dal comma 7 di tale disposizione; in particolare, la Corte ha chiarito che i presupposti del trattenimento non vengono meno per il solo fatto che l’udienza di trattazione del ricorso giurisdizionale sia stata fissata oltre il termine massimo di durata del trattenimento (dodici mesi), allorché, come nella specie, quest’ultimo sia stato disposto non solo per assicurare la fruttuosità della futura espulsione dello straniero in presenza di pericolo di fuga, ma altresì in ragione della pericolosità del medesimo per l’ordine e la sicurezza pubblica.

Cassazione sez. I penale, sentenza 22.4.2025, n. 15753 : ai sensi dell’art. 6, co. 7, d.lgs. 142/2015, il richiedente asilo trattenuto che propone ricorso contro il decreto di rigetto della protezione internazionale resta nel CPR fino alla decisione sull’istanza cautelare e, se questa è accolta, per tutto il periodo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso proposto. Qualora la domanda sia stata rigettata per manifesta infondatezza senza però rispettare i termini previsti per lo svolgimento della procedura accelerata, come stabilito da Cassazione SU civili, sentenza 29.4.2024, n. 11399, il procedimento assumerà la veste ordinaria con il ripristino di tutti gli effetti, compresa la sospensione automatica del provvedimento della Commissione territoriale nel caso di ricorso. Ciò non comporta tuttavia il venir meno dei presupposti del trattenimento, ed è quindi legittima la decisione della Corte d’appello che ne ha disposto la proroga.

 

Protocollo Italia-Albania, procedura di frontiera per domande di protezione internazionale presentate da persone provenienti da Paesi sicuri

La Corte di cassazione, con diverse ordinanze interlocutorie (Cassazione sez I civ., ordinanze interlocutorie 2.1.2025 n.  30  e n. 31 , ordinanze interlocutorie 7.1.2025 n.  227 , n.   229  e n.   235 , ordinanze interlocutorie 9.1.2025 n.   568  e n. 569 ), ha rinviato la decisione sui ricorsi proposti dal Ministero dell’interno contro i decreti del Tribunale di Roma che, nell’ottobre 2024, non aveva convalidato il trattenimento di alcuni cittadini stranieri, trasferiti nel Centro di Gjadër in Albania. La Corte ha dato atto dei numerosi rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia dell’Unione europea, sollevati da giudici di vari Tribunali italiani e di altri Stati membri, sull’istituto dei Paesi di origine sicuri, e ha ritenuto opportuno attendere la decisione della Corte di giustizia.

La Corte d’appello di Roma, dal canto suo, ha operato ulteriori rinvii pregiudiziali negli stessi termini di quelli già sollevati ( C. App. Roma, ordinanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, 31.1.2025 ): se il diritto dell’Unione, ed in particolare gli articoli 36, 37, e 38 della DIRETTIVA UE02013/32, nonché il suo Allegato I, letti anche in combinazione con i suoi Considerando 42, 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (e degli artt. 6 e 13 della CEDU), osti a che un Paese terzo sia definito “di origine sicuro” qualora vi siano, in tale Paese, categorie di persone per le quali esso non soddisfa le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I della Direttiva.

Anche dopo l’ulteriore intervento normativo operato con il d.l. 37/2025, la Corte d’appello di Roma ha ritenuto ( C. App. Roma, decreto 19.4.2019 ) che nei confronti del cittadino straniero che abbia chiesto la protezione internazionale non possa essere disposto il trattenimento in Albania poiché, in ragione della sopravvenuta qualità di richiedente asilo, questi non rientra più nelle categorie di soggetti individuati dall’art. 3, co. 2 della legge 14/2024 di ratifica del Protocollo, che possono essere condotti nelle aree di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera c), del Protocollo (le persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea o i destinatari di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’articolo 14 del d.lgs. 286/1998). Parimenti, al cittadino straniero richiedente la protezione internazionale non sono applicabili le procedure previste dall’art. 3 co. 3 della legge di ratifica e dall’art. 4 co. 3 del Protocollo; in particolare, al richiedente asilo non sono applicabili le procedure di frontiera, trattandosi di soggetto che ha fatto già ingresso nel territorio italiano, dove ha soggiornato in posizione irregolare, tanto da essere stato attinto da un provvedimento di espulsione e da un successivo provvedimento di trattenimento ex art. 14 del d.lgs. 286/1998; ad avviso della Corte d’appello difettano quindi, nel caso in esame, i presupposti per l’applicazione della procedura accelerata di frontiera regolata dall’art. 28-bis, co. 2, lettere b) e b-bis), e dall’art. 35-ter del d.lgs. 25/2008 nonché dall’art. 6-bis del d.lgs. 142/2015; né sono applicabili, in ragione della qualità di richiedente asilo, le procedure di rimpatrio regolate, in particolare, dagli artt. 13 e 14 del d.lgs. 286/98, poiché l’avvenuta presentazione della domanda di protezione internazionale muta il titolo del trattenimento e impedisce l’immediata esecuzione del provvedimento di espulsione a carico del trattenuto.