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Fascicolo 1, Marzo 2019


«Rispetto all'irrazionale paura collettiva, nulla ha maggiore capacità di aggregazione (a buon mercato; e con il rischio di un populismo a sua volta aggregante) della minaccia di repressione penale: una risposta esemplare (tolleranza zero e risposte forti); simbolica (le leggi manifesto anche prescindendo dalla verifica dell'esistente normativo, magari mai attuato); emotiva (la repressione proclamata al di là e indipendentemente da ogni effettività di tutela). Fino ad arrivare ad elaborare un "diritto penale del nemico" che sostituisce il suo oggetto; quest'ultimo, in realtà, non è più il nemico, ma è l'emarginato sociale, l'escluso, lo straniero, il non cittadino in quanto tale, secondo categorie antropologiche che eccentriche rispetto alla finalità (il "nemico", appunto) risultano assai utili per esportare il conflitto sociale, individuando un soggetto esterno e così sublimando paura ed insicurezza sociale».

(G.M. Flick, I diritti fondamentali della persona alla prova dell’emergenza, in AA.VV., A tutti i membri della famiglia umana per il 60 anniversario della dichiarazione universale, Milano, Giuffrè, 2008, p. 263).

 

Osservatorio europeo

Atti di indirizzo

Agenda europea sulla migrazione e riforma del sistema comune europeo di asilo. Il 4 dicembre 2018 la Commissione ha presentato un nuovo rapporto sullo stato di attuazione dell’agenda europea sulla migrazione
 
(Comunicazione della Commissione, gestire la migrazione sotto tutti gli aspetti: progressi compiuti nel quadro dell'agenda europea sulla migrazione, COM(2018) 798 def.). La relazione esamina l’attività svolta per il controllo delle frontiere, nei rapporti con i paesi terzi, nella gestione della situazione in Grecia, nella politica di rimpatrio e nell’attuazione del nuovo programma di reinsediamento, nonché lo stato delle procedure di adozione delle proposte di riforma del sistema comune europeo di asilo e degli altri testi attualmente all’esame (tra cui le proposte di riforma della direttiva carta blu, della direttiva rimpatri ed il regolamento inteso a rafforzare la capacità operativa della guardia di frontiera e costiera europea). Le misure adottate a partire dal 2015 hanno consentito una riduzione progressiva dei flussi migratori (pur registrandosi nel 2018 un non trascurabile aumento dei migranti provenienti dalla Turchia). Nel 2018 il numero di attraversamenti irregolari delle frontiere dell'UE tramite le principali rotte migratorie è stato inferiore del 30 % a quello del 2017, con un totale di circa 116.000 attraversamenti nei primi dieci mesi dell'anno. Dalla seconda metà del 2017 si è registrato un significativo aumento degli arrivi sulla rotta del Mediterraneo occidentale (più di 57 000 arrivi irregolari nel 2018, che rappresentano un aumento del 126 % rispetto al 2017). Si evidenzia, inoltre, il forte aumento degli arrivi irregolari alla frontiera terrestre tra Grecia e Turchia e il flusso dei migranti verso la Bosnia-Erzegovina. La. Commissione ha, inoltre, insistito sulla necessità di procedere all’adozione di tutte le misure volte a rafforzare il sistema comune europeo di asilo, illustrando lo stato dei negoziati nelle schede allegate alla relazione. In particolare, la Commissione ha sollecitato il Parlamento europeo e il Consiglio ad adottare, prima delle elezioni del Parlamento europeo, le cinque proposte legislative sulla riforma del sistema europeo comune di asilo, sulle quali l'accordo è prossimo (si tratta delle proposte relative al regolamento qualifiche, alla direttiva accoglienza, al regolamento sull'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo, al regolamento Eurodac e al regolamento sul quadro dell'Unione per il reinsediamento), raccomandando una soluzione sulla riforma del regolamento Dublino.
 
Stato dell’Unione. Il 12 settembre 2018, in occasione del discorso annuale sullo stato dell'Unione europea pronunciato davanti al Parlamento europeo, il presidente della Commissione ha affrontato i temi delle migrazioni, con un richiamo al necessario compromesso tra responsabilità dei singoli Stati membri e solidarietà. In tale occasione ha presentato una proposta volta a rafforzare la guardia costiera e di frontiera europea, a sviluppare l'Agenzia europea per l'asilo e ad accelerare il rimpatrio dei migranti irregolari, nonché ad individuare vie di accesso legali all'Unione europea (infra). Ha, inoltre, evidenziato la necessità di rafforzare le relazioni commerciali con l’Africa, contribuendo a creare un contesto favorevole agli investimenti e dando vita ad un nuovo partenariato illustrato nella comunicazione riguardante una nuova alleanza Africa - Europa per gli investimenti e l’occupazione sostenibili: far avanzare allo stadio successivo il nostro partenariato per gli investimenti e l’occupazione, COM(2018) 643 def.
 
Vie di accesso legali all’Unione europea. L’11 dicembre 2018 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione recante raccomandazioni alla Commissione concernenti i visti umanitari (P8_TA-PROV(2018)0494 ). Sottolineando l'urgente necessità di percorsi sicuri e legali verso l'Unione, il Parlamento ha chiesto alla Commissione di presentare, entro il 31 marzo 2019, sulla base dell'articolo 77, paragrafo 2, lettera a), Tfue, una proposta di regolamento che istituisca un visto umanitario europeo, sulla base delle raccomandazioni figuranti in allegato. Il Parlamento europeo ritiene che gli Stati membri debbano avere la possibilità di rilasciare visti umanitari europei alle persone che necessitano di protezione internazionale, al fine di consentire loro di entrare nel territorio dello Stato membro che ha rilasciato il visto al solo scopo di presentare una domanda di protezione internazionale in quello Stato membro. Sempre con riferimento all’individuazione di vie di accesso legali all’Unione europea, il 12 settembre la Commissione aveva presentato la comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio, Ampliare l'offerta di percorsi legali verso l'Europa, componente indispensabile di una politica migratoria equilibrata e globale, COM(2018) 635 def., incentrata sul reinsediamento a fini umanitari e sui canali di migrazione per motivi di lavoro. Ad ottobre 2018 la Commissione ha pubblicato un nuovo studio relativo agli schemi di sponsorizzazione privata analizzandone la fattibilità e la rilevanza quali possibili canali di ingresso di persone bisognose di protezione nell’Unione Europea. La relazione rivela la presenza di una varietà eterogenea di schemi tra gli Stati membri, con riferimento ai requisiti di accesso e alle responsabilità, status e diritti ad essi associati. Lo studio verifica possibili opzioni di intervento dell’Unione Europea in materia, ritenendo per il momento preferibile ricorrere a misure di sostegno e finanziamento, piuttosto che a interventi più incisivi, di tipo normativo.
 
Atti adottati
Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala (eu-LISA). Il 14 novembre 2018 è stato adottato il regolamento (UE) 2018/1726 del Parlamento europeo e del Consiglio del relativo all’Agenzia dell’Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA), che modifica il regolamento (CE) n. 1987/2006 e la decisione 2007/533/GAI del Consiglio e che abroga il regolamento (UE) n. 1077/2011 (in GUUE L 295 del 21.11.2018, p. 99). L’Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT (tecnologia dell’informazione) su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, comunemente nota come eu-LISA, era stata istituita dal regolamento (UE) n. 1077/2011 al fine di provvedere alla gestione operativa del sistema d’informazione Schengen (SIS II), del sistema d’informazione visti (VIS) e del sistema per il confronto delle impronte digitali Eurodac, compresi determinati aspetti delle relative infrastrutture di comunicazione, ed eventualmente a quella di altri sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le nuove norme ampliano il mandato dell’agenzia, attribuendole, tra l’altro, la preparazione, lo sviluppo e la gestione operativa del sistema di ingressi/uscite (EES), di DubliNet e del sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS). Potrà, inoltre, fornire un maggiore sostegno agli Stati membri (in particolare in merito al collegamento fra i sistemi nazionali e i sistemi centrali dei sistemi IT a larga scala), su loro richiesta.
 
Sistema Informazione Schengen. Il 28 novembre sono stati adottati tre regolamenti relativi all’uso del Sistema informazione Schengen rispettivamente nel settore della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale, nel settore delle verifiche di frontiera e per il rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. Si tratta del regolamento (UE) 2018/1860 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'uso del sistema d'informazione Schengen per il rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (in GUUE L 312 del 7.12.2018, p. 1), del regolamento (UE) 2018/1861 del Parlamento europeo e del Consiglio sull'istituzione, l'esercizio e l'uso del sistema d'informazione Schengen (SIS) nel settore delle verifiche di frontiera, che modifica la convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen e abroga il regolamento (CE) n. 1987/2006 (in GUUE L 312 del 7.12.2018, p. 14) e del regolamento (UE) 2018/1862 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 novembre 2018, sull'istituzione, l'esercizio e l'uso del sistema d'informazione Schengen (SIS) nel settore della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale, che modifica e abroga la decisione 2007/533/GAI del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 1986/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione 2010/261/UE della Commissione (in GUUE L 312 del 7.12.2018, p. 56). Il sistema rafforzato include, tra l’altro, nuove segnalazioni (alert) sulle persone ricercate per reati gravi e di terrorismo; l’obbligo per le autorità nazionali di condividere i dettagli degli atti terroristici con tutti gli Stati membri; segnalazioni preventive per i minori a rischio di rapimento, in particolare per quanto riguarda la sottrazione di minori da parte dei genitori, e per le persone vulnerabili, e nuovi avvisi sui rimpatri, per agevolare l'esecuzione delle decisioni degli Stati membri.
 
Visti per l’attraversamento delle frontiere. Il 14 novembre 2018 è stato adottato il regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (in GUUE L 303 del 28.11.2018, p. 39). Il regolamento procede alla codificazione del regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, oggetto di successive sostanziali modifiche, a fini di chiarezza e razionalizzazione. Come puntualizzato all’art. 1, il regolamento stabilisce quali sono i paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto e quali quelli i cui cittadini ne sono esenti, procedendo a una valutazione, caso per caso, di vari criteri che attengono, in particolare, all'immigrazione clandestina, all'ordine pubblico e alla sicurezza, ai vantaggi economici, segnatamente in termini di turismo e commercio estero, e alle relazioni esterne dell'Unione con i paesi terzi in questione, includendo anche considerazioni relative ai diritti umani e alle libertà fondamentali nonché tenendo conto delle implicazioni di coerenza regionale e reciprocità.
 
Procedure in corso
Guardia di frontiera e costiera europea. Il 12 settembre 2018 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga l'azione comune n. 98/700/GAI del Consiglio, il regolamento (UE) n. 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio, COM(2018) 631 def. La Commissione propone di dotare la guardia di frontiera e costiera europea di un corpo permanente costituito da un personale operativo di 10.000 persone con poteri esecutivi per tutte le sue attività e di mezzi propri, attribuendole per il periodo 2021-2027 un contributo complessivo di 11.270 milioni di euro. Parimenti le nuove norme sono intese a rafforzare la cooperazione con l’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo e con i paesi terzi.
 
Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Il 12 settembre la Commissione ha presentato una proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo e che abroga il regolamento (UE) n. 439/2010. La proposta apporta alcune modifiche alla proposta iniziale della Commissione riguardante un regolamento relativo all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (COM(2016) 271 def.), tenendo conto dei negoziati interistituzionali e dell'accordo provvisorio raggiunto tra il Parlamento europeo e il Consiglio il 28 giugno 2017. In particolare, rispetto al testo precedente, la nuova proposta apporta delle modifiche all'art. 16 riguardante l'assistenza operativa e tecnica e all'art. 21 relativo alle squadre di sostegno per la gestione della migrazione (per garantire la coerenza con la succitata proposta di regolamento relativo alla guardia di frontiera e costiera europea). Inoltre propone l'introduzione di un nuovo articolo, 16 bis, volto a garantire una maggiore assistenza per la procedura di protezione internazionale e la procedura Dublino, e modifica l'art. 47 per quanto riguarda la selezione del vicedirettore esecutivo.
 
Rimpatri. Il 12 settembre la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (rifusione) COM(2018) 634 def. La proposta mira a stabilire una nuova procedura di frontiera per il rimpatrio nel caso di diniego della domanda di protezione internazionale in esito a una procedura di asilo alla frontiera; fissare norme più chiare e più efficaci sull'adozione delle decisioni di rimpatrio e sui ricorsi avverso tali decisioni; razionalizzare le norme sulla concessione di un periodo per la partenza volontaria e stabilire un quadro per la concessione di assistenza finanziaria, materiale e in natura ai migranti irregolari disposti a rimpatriare volontariamente; predisporre strumenti più efficaci per gestire e agevolare il trattamento amministrativo dei rimpatri, lo scambio di informazioni tra le autorità competenti e l'esecuzione dei rimpatri; garantire coerenza con le procedure di asilo. La proposta modifica, inoltre, il quadro relativo al trattenimento ai fini dell'esecuzione del rimpatrio, prevedendo che questo abbia in ogni caso una durata minima di tre mesi ed introducendo un nuovo motivo legato alla circostanza che il cittadino di paesi terzi costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
 
Varie
Cooperazione della guardia di frontiera e costiera europea con i paesi dei Balcani. Il 20 settembre 2018, il Commissario per la Migrazione, gli affari interni e la cittadinanza e il Vice Primo Ministro e Ministro dell'interno della Repubblica di Serbia hanno siglato un accordo sullo status tra l'Unione europea e la Repubblica di Serbia riguardante le azioni dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera nella Repubblica di Serbia. L' accordo sullo status con la Serbia è il terzo intervenuto con paesi della regione dei Balcani occidentali, dopo quello con l'Albania e quello con l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia. I negoziati con il Montenegro e la Bosnia-Erzegovina sono attualmente ancora in corso. Dopo l’entrata in vigore dell’accordo, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera potrà svolgere attività operative e dispiegare le sue squadre nelle regioni della Serbia che confinano con l'Unione, di concerto con le autorità serbe e con quelle degli Stati membri dell'UE limitrofi. In virtù dell'articolo 54, par. 3, del reg. (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2016, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera può coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri e i paesi terzi in relazione alla gestione delle frontiere esterne. In particolare, può effettuare interventi alle frontiere esterne che coinvolgono uno o più Stati membri e paesi terzi confinanti con almeno uno di tali Stati membri, previo accordo di tale paese terzo confinante, anche nel territorio di tale paese terzo. Dopo la firma, è necessaria l'approvazione del Parlamento europeo per la conclusione dell’accordo a norma dell'art. 218, par. 6, lettera a), punto v), del TFUE.
 
Liberalizzazione dei visti. Il 19 dicembre 2018 la Commissione ha presentato la seconda relazione nell’ambito del meccanismo di sospensione visti COM(2018) 856 def. La relazione illustra l’adempimento dei parametri in materia di liberalizzazione dei visti da parte dei paesi dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia) e del partenariato orientale (Georgia, Moldova e Ucraina), mettendo in luce risultati complessivamente positivi. Rispetto al primo rapporto della Commissione, pubblicato a dicembre 2017, sono state adottate diverse misure di contrasto all’immigrazione irregolare e alle attività criminali, tuttavia, la Commissione evidenzia come siano necessari ulteriori sforzi per consolidare i risultati raggiunti. Il documento sottolinea, in particolare, la necessità che la Moldavia e l’Ucraina adottino interventi immediati contro la corruzione.
 
Non reciprocità in materia di visti. Il 19 dicembre la Commissione ha presentato la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Bilancio e possibili prospettive per quanto riguarda la situazione di non reciprocità nel settore della politica dei visti, COM(2018) 855 def. Le situazioni di non reciprocità evidenziate da Bulgaria, Croazia, Polonia, Romania e Cipro, nei confronti di Canada, Australia, Brunei and Giappone sono state tutte risolte. La non reciprocità in materia di visti con gli Stati Uniti (notificata da Bulgaria, Croazia, Cipro, Polonia e Romania), resta pertanto l’unico caso e tal fine negli ultimi 12 mesi i contatti con gli Stati Uniti si sono intensificati, sia a livello politico che a livello tecnico. La Commissione ha continuato a sollecitare gli Stati Uniti a cooperare maggiormente con i 5 Stati membri interessati per accelerare i progressi verso la piena reciprocità in materia di visti. Tali questioni sono state discusse in tutte le riunioni ufficiali fra l'UE e gli USA.
 
Integrazione. Il 9 dicembre 2018 la Commissione europea e l’OCSE hanno pubblicato il rapporto Settling in 2018: Indicators of Immigrant Integration. Facendo seguito alla prima edizione del 2015, il rapporto contiene una valutazione comparativa del livello di integrazione dei cittadini di paesi terzi e dei loro figli nei paesi dell’Unione Europea, dell’OCSE e dei G20, sulla base di 74 indicatori. Con riguardo al livello di integrazione dei cittadini di paesi terzi nell’Unione Europea (cui è dedicato il secondo capitolo del rapporto) si evidenzia che nel 2017 i cittadini di paesi terzi rappresentavano circa il 4.2% della popolazione totale (circa 21 milioni); il livello di istruzione raggiunto pare complessivamente migliorato sebbene l’abbandono scolastico rimanga più elevato rispetto ai cittadini europei, e la maggioranza, circa il 55%, risulta essere occupata (con una differenza del 13% rispetto ai cittadini UE). Ciononostante, una larga parte di cittadini di paesi terzi vive sotto la soglia della povertà (5.7 milioni). Il rapporto include due capitoli sui giovani di origine straniera e sulle differenze di genere.
 
Tratta di esseri umani. Il 3 dicembre 2018 la Commissione ha presentato la seconda relazione sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani (2018) a norma dell'articolo 20 della direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime COM(2018) 777 def. Secondo il rapporto, tra il 2015 e il 2016 le vittime di traffico di esseri umani sono state 20,532, di cui il 68% è composto da donne e il 23% da bambini. Il traffico a fini di sfruttamento sessuale rappresenta la forma più diffusa, cui segue quello finalizzato allo sfruttamento lavorativo. La Commissione indica quattro aree prioritarie invitando gli Stati membri a: effettuare una maggiore e più dettagliata raccolta dei dati (in particolare per quanto riguarda il genere, l'età, le forme di sfruttamento, la cittadinanza delle vittime e dei responsabili, così come per quanto riguarda l'assistenza e la protezione); attuare pienamente quelle normative che criminalizzano coloro che consapevolmente si avvalgono delle prestazioni delle vittime del traffico di esseri umani e adottare strategie di prevenzione; promuovere l’adozione di risposte coordinate incentivando la cooperazione transnazionale, anche a livello giudiziario; garantire l’accesso alla giustizia delle vittime.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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