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Fascicolo 3, Novembre 2018


«Se fosse tuo figlio riempiresti il mare di navi di qualsiasi bandiera. Vorresti che tutte insieme a milioni facessero da ponte per farlo passare.

Premuroso, non lo lasceresti solo, faresti ombra per non far bruciare i suoi occhi, lo copriresti per non farlo bagnare dagli schizzi d'acqua salata.

Se fosse tuo figlio ti getteresti in mare uccideresti il pescatore che non presta la barca, urleresti per chiedere aiuto, busseresti alle porte dei governi per rivendicare la vita.

Se fosse tuo figlio oggi saresti a lutto, odieresti il mondo, odieresti i porti pieni di navi attraccate. Odieresti chi le tiene ferme e lontane da chi, nel frattempo sostituisce le urla con acqua di mare.

Se fosse tuo figlio li chiameresti vigliacchi disumani, gli sputeresti addosso. Dovrebbero fermarti, tenerti, bloccarti,  vorresti spaccargli la faccia, annegarli tutti nello stesso mare.

Ma stai tranquillo, nella tua tiepida casa non è tuo figlio, non è tuo figlio.  Puoi dormire tranquillo e soprattutto sicuro.  Non è tuo figlio.

È solo un figlio dell'umanità perduta, dell'umanità sporca, che non fa rumore. Non è tuo figlio, non è tuo figlio.

Dormi tranquillo, certamente non è il tuo».

 

(Sergio Guttilla, Capo Scout Agesci nel gruppo Bolognetta1, Dedicata ai 100 morti in mare, in attesa di una nave che li salvasse, 29 VI 2018).

Cittadinanza e apolidia

Nel consueto panorama della giurisprudenza rilevante in materia – qui dedicato al periodo maggio-agosto 2018 – si rinvengono quasi esclusivamente pronunce dei giudici amministrativi relative all’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione.
L’unica eccezione è costituita da una sentenza dell’autorità giudiziaria ordinaria, chiamata a decidere un caso altrettanto inconsueto in tema di acquisto della cittadinanza per elezione.
 
 Acquisto della cittadinanza per elezione
La vicenda che ha dato origine alla sentenza qui rilevante risulta francamente singolare. Una cittadina etiope, nata in Italia da madre etiope di cui era stata constatata l’impossibilità di allevarla, viene affidata a due coniugi italiani, i quali tentano a più riprese di adottarla durante la minore età, ma invano a causa dell’opposizione della madre stessa.
L’adozione viene dunque pronunciata solo al raggiungimento della maggiore età della giovane. Senonché l’Ufficio dell’anagrafe del Comune siciliano dove ella risiedeva in quel momento, a seguito della sua richiesta di una nuova carta di identità recante l’aggiunta del cognome dei genitori adottivi, rilascia il documento con la modifica della cittadinanza dell’interessata, da etiope a italiana. L’acquisto automatico della cittadinanza per adozione è tuttavia previsto dall’art. 3 della l. 5.2.1992, n. 91 solo nei casi di adozione di minorenni; viceversa, i maggiori di età stranieri adottati da cittadini italiani possono ottenere la cittadinanza italiana al termine del procedimento di naturalizzazione, riguardo al quale l’art. 9, co. 1 lett. b) si limita ad esigere un periodo di residenza di soli quattro anni, che decorrono dal momento dell’adozione.
In ogni caso, l’attestazione del possesso della nuova cittadinanza viene reiterata non solo nei successivi documenti anagrafici, ma anche da parte della questura locale mediante il rilascio del passaporto italiano; e connota la carriera scolastica e universitaria della pseudo-neo-cittadina. Solo a seguito del suo trasferimento della residenza a Milano emerge l’errore.
Dopo aver inutilmente richiesto il rilascio del passaporto etiope la ricorrente presenta al Comune di Milano la richiesta di acquisto della cittadinanza italiana ai sensi degli artt. 4, l. 91/92 e 16 d.p.r. 572/93, facendo valere di non aver potuto esercitare prima questo diritto a causa dell’errore suddetto e invocando il principio del legittimo affidamento. Il rifiuto opposto dal Comune a causa della scadenza del termine ivi previsto (un anno dopo il raggiungimento della maggiore età) induce l’interessata ad adire l’autorità giudiziaria ordinaria.
Nella sua interessante pronuncia (  Trib. Milano, sent. 28.2.2018 ) il Collegio milanese ribadisce anzitutto, con ampi richiami alle norme e alla prassi, l’ormai più che consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale le funzioni statali in materia di tenuta dei registri di stato civile e di popolazione sono delegate al Sindaco in qualità di Ufficiale di Governo e che tale delega di funzioni comporta l’immediata riferibilità allo Stato italiano – e per esso al Ministero dell’interno – degli atti concernenti la cittadinanza italiana, accogliendo così l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dal Comune di Milano. Si noti peraltro che il suddetto Ministero, pur a seguito dell’integrazione del contraddittorio disposta dai giudici, è rimasto contumace.
Nel merito, il Tribunale, dopo aver verificato la sussistenza in capo all’interessata dei primi due requisiti previsti dall’art. 4, co. 2 della l. 91/92 (nascita e permanenza ininterrotta in Italia sino alla maggiore età), ne accerta anche la buona fede e soprattutto il suo legittimo affidamento quanto alla omissione della dichiarazione diretta all’acquisto della cittadinanza nei termini previsti. A tale omissione non può tuttavia essere attribuito il significato di una volontà contraria all’acquisto stesso né tanto meno alla stessa può riconnettersi un effetto decadenziale del diritto riconosciuto dalla norma suddetta. L’atteggiamento omissivo dell’attrice è stato infatti diretta conseguenza dell’evidente errore commesso dall’amministrazione comunale della sua prima residenza e per di più protrattosi per anni. Ne consegue il diritto dell’attrice all’acquisizione della cittadinanza italiana.
 
Acquisto della cittadinanza per naturalizzazione
Non muta il panorama generale delle pronunce – negative – dei giudici amministrativi riguardo a questo modo di acquisto della cittadinanza. Come sempre, si tratta ovviamente di sentenze provenienti in larga prevalenza dal Tar del Lazio, il quale ha modo di ribadire ripetutamente i criteri sottesi alle proprie decisioni.
In particolare, viene sottolineato anzitutto che l’amplissima discrezionalità dell’Amministrazione in questo procedimento si esplica in un potere valutativo che si traduce in un apprezzamento di opportunità circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale, sulla base di un complesso di circostanze, atte a dimostrare l’integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale, sotto il profilo delle condizioni lavorative, economiche, familiari e di irreprensibilità della condotta. In secondo luogo, l’interesse pubblico sotteso al provvedimento di concessione della particolare capacità giuridica connessa allo status di cittadino impone che si valutino, anche sotto il profilo indiziario, le prospettive di ottimale inserimento del soggetto interessato nel contesto sociale del nostro Paese. Infine, trattandosi di esercizio di potere discrezionale da parte dell’Amministrazione stessa, il sindacato sulla valutazione compiuta da quest’ultima non può che essere di natura estrinseca e formale; non può spingersi, quindi, al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole.
In base a questi criteri sono stati respinti diversi tipi di ricorso contro il rifiuto della Pubblica Amministrazione riguardo alla concessione della cittadinanza italiana per naturalizzazione. Anzitutto quelli motivati da pregresse condanne per reati quali rapina, lesioni e porto abusivo d’armi (Tar Lazio, sez. I, sent. 18.6.2018 n. 6824,) così come la resistenza a pubblico ufficiale e porto abusivo d’armi e la ricettazione (Tar Lazio, sez. I, sent. 28.6.2018 n. 7212), a nulla valendo in entrambi i casi l’intervenuta concessione dell’indulto, poiché l’Amministrazione mantiene il suo potere discrezionale di valutazione della condotta e dell’inserimento sociale dell’interessato. Le valutazioni volte all’accertamento di una responsabilità penale si pongono infatti su un piano assolutamente differente ed autonomo rispetto alla valutazione del medesimo fatto ai fini dell’adozione di un provvedimento amministrativo, dunque anche a prescindere dagli esiti processuali. E la medesima motivazione viene anche ripresa nel caso di condanna di porto abusivo di un coltello (Tar Lazio, sez. I, sent. 28.6.2018 n. 7213).
Di maggiore complessità si presentano i casi nei quali il diniego della cittadinanza da parte del Ministero dell’interno viene giustificato alla luce dei collegamenti (o della contiguità) del ricorrente con movimenti che mettono in pericolo la sicurezza nazionale, emersi dall’attività informativa esperita. Ciò indica, secondo i giudici, in primo luogo l’inaffidabilità dell’istante e, inoltre, integra un autonomo motivo ostativo al rilascio della cittadinanza italiana, nessun rilievo potendo assumere, al riguardo, l’assenza di procedimenti penali; la verifica dei motivi ostativi alla sicurezza della Repubblica non si riduce infatti all’accertamento dei fatti penalmente rilevanti, ma attiene alla prevenzione di eventuali rischi per la sicurezza pubblica. Inoltre, la motivazione ancorata a tale presupposto è risultata in ogni caso adeguata, stante il carattere secretato delle informazioni sottese all’adozione del provvedimento negativo. Per di più, il provvedimento è stato preceduto dal preavviso di diniego inviato al ricorrente, e ha dato conto delle osservazioni dallo stesso svolte, ritenute non pertinenti alle motivazioni del diniego (Tar Lazio, sez. I, sent. 12.4.2018 n. 4002; Tar Lazio, sez. I, sent. 16.5.2018 n. 5469, ibidem; Tar Lazio, sez. I, sent. 24.5.2018 n. 5775, ibidem).
Rimane pur sempre il problema relativo ai limiti e alle modalità del carattere secretato delle informazioni che hanno condotto al diniego in esame. Nelle sentenze testé citate il Tar Lazio si limita a ritenere adeguata la motivazione fornita dal Ministero, alla luce appunto del carattere suddetto. Talvolta però il ricorrente non si ritiene soddisfatto da questa scarna osservazione e si rivolge al Consiglio di Stato. In un caso particolare, venivano prospettati tra l’altro eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, in quanto, a suo avviso, i motivi posti a fondamento del diniego di accesso agli atti, ossia la contiguità del ricorrente stesso a movimenti aventi scopi non compatibili con la sicurezza nazionale (indicati nella nota del Ministero dell’interno impugnata in primo grado nonché nel decreto di rigetto della richiesta di cittadinanza) altro non sarebbero stati che una mera formula di stile applicata in migliaia di provvedimenti del medesimo tenore.
Dal canto loro, i giudici di Palazzo Spada (Cons. St., sez. III, sent. 29.5.2018 n. 3206) respingono il ricorso ricordando che i casi di esclusione dal diritto di accesso sono espressamente contemplati dall’art. 24 della l. n. 241/1990, tra i quali è compresa l’ipotesi in cui i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini.
Per di più, il Consiglio di Stato rammenta che il diniego della c.d. ostensione è stato ritenuto legittimo anche dalla Corte costituzionale (Corte Cost. 10.4.1998 n. 110), la quale ha precisato che la sicurezza interna ed esterna dello Stato costituisce un interesse essenziale ed insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro; pertanto, nel caso in cui si tratti di agire per la salvaguardia dei supremi interessi dello Stato, può trovare legittimazione il segreto, quale strumento necessario per raggiungere il fine di quella sicurezza e per garantire l’esistenza, l’integrità e l’assetto democratico dello Stato, valori tutelati dagli artt. 1,5,52,87 e 126 Cost.
Infine, tra le fattispecie di (mancato) acquisto della cittadinanza per naturalizzazione si deve annoverare anche un caso di comportamento assai meno grave rispetto a quelli precedentemente indicati: ovvero, quello relativo alla esigua conoscenza della lingua italiana e allo scarso inserimento nella comunità nazionale. Nemmeno in questa occasione viene accolto tuttavia il ricorso. I giudici amministrativi infatti, dopo aver richiamato i criteri illustrati in precedenza, considerano che la scarsa conoscenza della lingua italiana, orale e scritta, costituisce un elemento determinante nella valutazione della non ancora sufficiente integrazione dello straniero nel tessuto sociale e nella comunità nazionale. Non ritengono perciò irragionevole la valutazione operata dall’Amministrazione circa la non completa integrazione nella collettività nazionale dell’interessato in relazione alla non piena conoscenza della lingua, presupposto fondamentale della integrazione (Tar Lazio, sez. I, sent. 23.7.2018 n. 8318).
Da ultimo, torma a prospettarsi – ancora una volta – l’ulteriore problema attinente ai ritardi della Pubblica Amministrazione nella definizione del procedimento qui analizzato. Ed è noto che a tale problema intende fornire una peculiare soluzione l’art. 14 del recente decreto-legge 4 ottobre 2018 n. 113 (c.d. decreto sicurezza) sancendo un generale allungamento dei termini suddetti a quattro anni.
Una nuova fattispecie processuale trae origine dalla richiesta di acquisto della cittadinanza da parte di un cittadino egiziano, il quale, una volta trascorsi inutilmente i 730 giorni previsti dall’art. 3 del d.p.r. n. 362/94 senza aver ottenuto alcun provvedimento, dapprima aveva presentato una diffida contro il Ministero dell’interno e, perdurando il silenzio di quest’ultimo, un ricorso al Tar del Lazio. Successivamente, prendendo atto della concessione della cittadinanza intervenuta nelle more del giudizio, il ricorrente rappresentava ai giudici la cessazione della materia del contendere, ma chiedeva la liquidazione a suo favore delle spese di lite, quantificate in più di 4.000 euro, oltre agli oneri accessori, presentando una analitica nota spese.
Dal canto suo, il Tar Lazio (sent. n. 5806/2017), dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e, quanto alle spese di lite, le compensava a causa della sussistenza di gravi ed eccezionali motivi, identificati nella grande mole di lavoro degli uffici competenti ad esaminare le istanze di concessione della cittadinanza italiana da parte di immigrati.
Di diverso avviso si mostra invece il Consiglio di Stato in sede di impugnazione della suddetta pronuncia (Cons. St., sez. III, sent. 5.6.2018 n. 3411). Anzitutto, censura la decisione impugnata rilevando che sussiste l’interesse del ricorrente, volto ad ottenere esclusivamente il pagamento delle spese di lite. Riguardo a queste ultime, il Collegio esclude che esistano i presupposti per disporre la compensazione tra le parti delle spese di primo grado, nemmeno per i gravi motivi, di cui all’art. 92 c.p.c.
Infatti, appare al Collegio non provata (in quanto generica e non corredata neanche da una indicazione di massima del numero di istanze di quel periodo né delle eventuali difficoltà incontrate nello specifico procedimento), e comunque non determinante, la giustificazione avanzata dal Ministero, relativa al gran numero di pratiche da esaminare.
All’accoglimento nel merito del ricorso consegue però il dimezzamento della somma richiesta, tenendo conto non solo degli scaglioni previsti in relazione al valore della controversia, ma anche della circostanza che il giudizio di secondo grado ha richiesto un limitato impegno professionale.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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