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Fascicolo 3, Novembre 2017


«Quante volte si è detto il mondo deperisce. Quante volte si è detto il mondo fa naufragio.
Dovremmo misurare meglio le parole: ché il mondo deperisce eppure ingrassa; e mentre naufraga galleggia.
È questa la fatica a cui siamo vocati: sostenere un doppio sguardo, capace di fissare in faccia la rovina
e assieme la lamina di sole che accende ogni mattina»

(Franco Marcoaldi, Il tempo ormai breve, Torino, Einaudi, 2008)

Rassegna di giurisprudenza italiana: Allontanamento e trattenimento

Questa rassegna prende in considerazione alcuni tra i provvedimenti giurisdizionali più significativi intervenuti nel secondo quadrimestre del corrente anno, in materia di espulsioni e trattenimento. Talune delle ordinanze che saranno esaminate sono importanti perché riguardano casi specifici assai ricorrenti, sui quali i dubbi interpretativi non erano ancora stati posti all’attenzione del supremo Collegio.

 Come di consueto si distinguerà tra giurisprudenza relativa alle espulsioni e quella relativa al trattenimento presso gli ex CIE, che oggi, a seguito dell’entrata in vigore della l. 46/2017, sono denominati CPR (Centri di permanenza per il rimpatrio).

 

TRATTENIMENTO 

Rapporti tra espulsione e trattenimento
È possibile disporre un trattenimento senza un autonomo decreto di espulsione? La domanda, apparentemente assurda, si pone in relazione ai numerosi casi in cui si susseguano diversi decreti espulsivi corredati da ordini questorili di allontanamento: di norma, dopo avere constatato l’inottemperanza reiterata a tali ordini, le amministrazioni dispongono direttamente il trattenimento, senza provvedere a nuova espulsione. In tali casi il trattenimento troverebbe il suo fondamento nella pregressa espulsione, cui l’interessato non ha ottemperato lasciando il territorio nazionale entro i canonici sette giorni dalla notifica del provvedimento.
Non è di questo avviso la Corte di cassazione (Cass., sez. VI, ord. n. 20662/17, pubblicata il 31.8.17) chiamata a valutare la legittimità di un decreto di convalida del trattenimento emesso da un giudice di pace. Nelle specie, il ricorrente era stato attinto da un primo decreto espulsivo il 6.12.2014 mai eseguito; il 20.5.2015 si procedeva ad emettere un secondo decreto espulsivo con il quale, dato atto che il precedente decreto non aveva avuto esecuzione, il questore ordinava al destinatario di lasciare il territorio nazionale entro sette giorni, successivamente, il 4.10.2015, il questore emetteva un autonomo ordine di trattenimento facendo rivivere l’efficacia del primo decreto espulsivo, mai eseguito, ma a sua volta succeduto dal secondo decreto. Questa reviviscenza a ritroso di provvedimenti non eseguiti è stata cassata dalla Corte, sul presupposto che l’amministrazione avrebbe dovuto emettere un ulteriore decreto di espulsione e non disporre tout court il trattenimento. In effetti, l’art. 14, co. 5 ter, d.lgs. 286/98 disciplina l’inottemperanza all’ordine di allontanamento impartito ex art. 14, co. 5 bis, prevedendo - oltre alle sanzioni penali che qui non interessano - che si proceda all’adozione di un nuovo decreto di espulsione che trova la sua ragion d’essere proprio nell’inottemperanza al pregresso ordine di allontanamento. Alcuna disposizione di legge autorizza l’adozione di decreti di trattenimento nei confronti di stranieri espulsi o respinti, senza che siano preceduti dall’adozione di un autonomo provvedimento ablativo: infatti l’istituto del trattenimento amministrativo è null’altro che una modalità esecutiva delle espulsioni coattive o dei respingimenti differiti.
Questo arresto della Corte di cassazione è molto importante non solo perché dichiara l’illegittimità di una prassi assai diffusa, ma anche perché - stante la non autonoma impugnabilità dei decreti di trattenimento, che possono solo essere impugnati avanti il giudice di pace unitamente al decreto di espulsione, quali atti consequenziali - è ovvio che in assenza del decreto di espulsione, il trattenimento di per sé non è direttamente giustiziabile (se non, come nel caso in esame, ricorrendo per cassazione avverso il decreto di convalida emesso dal giudice di pace, ricorso che, come noto, non ha efficacia sospensiva, quindi nelle more il migrante viene di frequente rimpatriato).
 
Trattenimento e condizioni di salute
Al momento dell’ingresso nei centri di detenzione amministrativa il trattenuto è sottoposto a visita medica al fine di accertare la sussistenza di condizioni sanitarie incompatibili con la misura e con la convivenza comunitaria. Tuttavia, vi sono patologie che non emergono palesemente ad una mera visita generica, oppure la documentazione sanitaria non è di immediato reperimento, accade quindi che quasi sempre i giudici di pace convalidino il trattenimento delegando la questura ad ulteriori accertamenti sanitari, quando la persona trattenuta deduca l’esistenza di patologie che non sono state riscontrate. Questa prassi consolidata è stata dichiarata illegittima dalla Corte suprema (Cass., sez.VI, ord. n. 15106/17, pubblicata il 19.6.2017) che ha cassato il decreto di convalida del trattenimento di un giudice di pace disposto con la motivazione «previo accertamento sanitario sulla compatibilità dello straniero con il trattenimento nel C.I.E.» sull’ovvio presupposto che ogni accertamento sanitario, condizione ineludibile di validità del trattenimento, avrebbe dovuto essere effettuato prima della convalida, e non dopo. La vicenda che ha originato l’ordinanza della cassazione è emblematica della superficialità con cui è esercitato il controllo giurisdizionale all’atto della convalida del trattenimento, in casi come questo si tratta di vera denegata giustizia, perché il giudice delega all’amministrazione accertamenti obbligatori che lui stesso dovrebbe compiere prima di assumere la decisione: la convalida del trattenimento sottoposta a condizione futura, incerta e soprattutto incontrollabile non è prevista dall’ordinamento.
 
Competenza per la convalida del richiedente asilo
La competenza del tribunale ordinario, in composizione monocratica, per le convalide e proroghe presso i centri di detenzione amministrativa dei richiedenti protezione internazionale è da tempo stabilita dalla legge (art. 21, co. 2, d.lgs. 25/2008, e, successivamente, art. 6, d.lgs. 142/2015, competenza ora affidata alle sezioni specializzate ai sensi della l. 46/2017), così come da anni è noto che fino all’inutile decorso del termine per impugnare le decisioni della commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale permane la condizione di richiedente protezione.
È pertanto inquietante che nonostante la chiara e risalente previsione normativa, si verifichino casi come quello ancora recentemente sottoposto all’attenzione della Cassazione (Cass., sez. VI, ord. n. 17419/17, pubblicata il 13.7.2017) in cui un giudice di pace ha respinto l’eccezione d’incompetenza e ha convalidato il trattenimento di una straniera ritenendola in condizione di irregolarità a seguito di espulsione disposta dopo il rigetto della domanda di asilo, nonostante non fosse ancora decorso il termine di trenta giorni per impugnare il diniego della commissione territoriale. La Corte, richiamando il suo consolidato indirizzo (ex multis l’ordinanza 19336/2015), ribadisce la competenza inderogabile del tribunale, avendo cura di precisare che la ricorrente non aveva perso la qualità di richiedente asilo alla data di emanazione del decreto di espulsione secondo la definizione data dall’art. 2, lett. c) della direttiva 2013/32/UE e, pertanto, versava nella situazione di inespellibilità ex artt. 7 e 32, co. 4, d.lgs. 28/2015.
 
Il termine massimo per il trattenimento per gli ex detenuti
A seguito della modifica apportata all’art. 14, co. 5, d.lgs. 286/98, a opera della legge n. 161/2014, lo straniero, che sia già stato detenuto presso le strutture carcerarie per un periodo di almeno novanta giorni, può essere detenuto presso un centro d’identificazione ed espulsione (ora denominato centro di permanenza per i rimpatri dalla l. 45/17) per un periodo massimo di trenta giorni (ora prorogabile di ulteriori 15 giorni a seguito della modifica operata dalla l. 45/17). Tale disposizione - di non cristallina chiarezza - non specifica se il passaggio dalla detenzione penale a quella amministrativa debba avvenire senza soluzione di continuità, ovvero se possa intercorrere un lasso temporale tra le due tipologie detentive. La questione è stata oggetto di una pronuncia della Cassazione (Cass, sez. VI, ord. n. 18541/17, pubblicata il 26.7.2017) la quale ha escluso, nel caso di specie, la sussistenza della continuità temporale tra il trattenimento in carcere e quello presso i centri di detenzione amministrativa. Per la verità tale approdo non può considerarsi risolutivo, poiché non è sorretto da alcuna interpretazione della disposizione normativa e, pertanto, non convince. Infatti, se si ha riguardo alla ratio che impone termini più stringenti per il trattenimento degli ex detenuti, questa si fonda sull’obbligo di identificazione degli stranieri irregolari durante la detenzione che è stato introdotto con il d.l. 146/2013, convertito nella l. 21.2.2014, n. 10 in materia di tutela dei diritti dei detenuti e riduzione controllata della popolazione carceraria, che ha inserito i commi 5 bis e 5 ter nell’art. 16, TU, dettagliando le procedure d’identificazione in carcere dei cittadini stranieri che debbono scontare una pena detentiva. Dunque, se tale obbligo di identificazione sorge con l’entrata in vigore della citata legge sulla riduzione controllata della popolazione detenuta, sarebbe logico concludere che chiunque sia stato detenuto per oltre novanta giorni a partire dalla data di entrata in vigore della predetta legge non possa essere soggetto a detenzione amministrativa a fini identificativi per oltre trenta giorni. Argomentando diversamente, si eluderebbe l’obbligo normativo di identificazione in carcere, in danno del detenuto straniero.
 
Risarcimento del danno al comune e alla provincia di Bari per le violazioni dei diritti umani perpetrate all’interno del CIE
Il Tribunale di Bari (sez. I, 31.7.2017) riconosce il diritto al risarcimento del danno all’immagine e all’identità storico-culturale del Comune e della Provincia di Bari per le modalità con le quali gli stranieri erano trattenuti nel Centro di Identificazione ed Espulsione presente nella città di Bari.

 

ESPULSIONI

Profili procedurali e formali
Per quanto concerne la legittimazione passiva nei ricorsi per cassazione avverso i provvedimenti dei giudici di pace, la Corte suprema (Cass. sez. VI, ord. n. 14525/17, pubblicata il 9.6.2017) ha precisato che la legittimazione passiva spetta in via esclusiva, personale e permanente, al prefetto quale autorità che ha emesso il provvedimento, sicché dichiara l’inammissibilità del ricorso notificato al Ministero dell’interno presso l’Avvocatura generale dello Stato, invece che al prefetto in proprio. Altra ordinanza della stessa sezione (Cass., sez. VI, ord. n. 15450/17 pubblicata il 21.6.17) ha disposto - in via interlocutoria - la rinnovazione della notifica entro un congruo termine, rinviando la causa a nuovo ruolo, poiché il ricorso era stato notificato alla prefettura presso l’Avvocatura distrettuale e non presso l’Avvocatura generale. Se ne desume che il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti emessi dai giudici di pace deve essere notificato al Prefetto presso l’Avvocatura generale dello Stato in Roma.

La Cassazione (Cass, sez. VI, ord. n. 14053/17, pubblicata il 6.6.2017), premesso che i giudizi avverso i provvedimenti di espulsione e i connessi decreti di allontanamento sono soggetti al rito sommario di cognizione, ha stabilito che se è vero che l’art. 18, co. 5, d.lgs. 150/2011 contempla espressamente la sola notifica del ricorso e del decreto di fissazione udienza all’autorità che ha emesso il provvedimento a cura della cancelleria, ciò non significa che si possa prescindere dalla presenza della parte ricorrente in udienza (parte da ritenersi già costituita con l’impugnazione) sicché se il fax di notifica dell’avviso di fissazione udienza, per come pervenuto al difensore, risulta privo dell’indicazione della data dell’udienza stessa, pacifica appare la violazione del contraddittorio con conseguente nullità della decisione. Deve essere altresì cassata la decisione circa la dichiarazione d’inammissibilità dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti perché, ai sensi dell’art. 18, co. 4, d.lgs. 150/2011, il ricorrente avverso il decreto di espulsione è ammesso ex lege al patrocinio gratuito; consegue che il giudice deve limitarsi a verificare la sussistenza dei due presupposti per l’ammissione: la qualità di cittadino extracomunitario del ricorrente e il tipo di procedimento oggetto della richiesta.

Secondo altra pronuncia (Cass., sez. VI, ord. n. 18532/17, pubblicata il 26.7.2017) non è necessaria la notifica del decreto di espulsione all’amministratore di sostegno dello straniero che ne beneficia a prescindere dalla prova delle lesioni che, in concreto, siano derivate ai diritti ed alle facoltà processuali dello stesso in conseguenza della mancata notifica.

Obbligo di sottoscrizione e di traduzione
Circa altri requisiti formali dei decreti di espulsione, si registrano due decisioni: una relativa all’obbligo di sottoscrizione, l’altra relativa alla forma della comunicazione, ovvero all’obbligo di traduzione dell’atto ablativo.
Ricorre per cassazione il Ministero dell’interno - Prefettura di Livorno avverso decreto del giudice di pace che d’ufficio aveva rilevato la mancata delega del Prefetto al funzionario che aveva sottoscritto il decreto di espulsione. La Corte (Cass., sez. VI, ord. n. 19689/17, pubblicata il 7.8.2017), dopo avere rammentato la sua costante giurisprudenza, secondo cui la previsione di tre distinte figure professionali (prefetto, viceprefetto vicario e viceprefetto aggiunto) non esclude la facoltà di delega al compimento di singoli atti, ha precisato che è illegittimo e va annullato il decreto di espulsione emesso dal viceprefetto aggiunto senza delega del prefetto. Tuttavia, nel caso di specie, il ricorso proposto dal Ministero dell’interno va accolto poiché il giudice ben avrebbe potuto rilevare d’ufficio la questione previa instaurazione del contraddittorio sul punto, invitando la Prefettura a dimostrare l’esistenza della delega, e non già a provvedere “a sorpresa” all’annullamento del decreto impugnato.
Del tema dell’omessa traduzione dei decreti espulsivi in lingua conosciuta al destinatario continua a occuparsi la giurisprudenza, nonostante il consolidato orientamento della Cassazione. Nonostante un cittadino tunisino lamentasse - in sede di ricorso al giudice di pace - la sola traduzione del decreto espulsivo in lingua francese e non in quella araba, il giudicante non prese in considerazione la doglianza, omettendo di pronunziarsi. La Corte (Cass., sez. VI, ord. n. 17135/17, pubblicata il 11.7.2017), richiamata la sua costante giurisprudenza secondo cui la mancata traduzione del decreto di espulsione nella lingua propria del destinatario determina la nullità non sanabile del provvedimento, anche nelle ipotesi in cui l’amministrazione adduca l’indisponibilità del traduttore, cassa senza rinvio il decreto impugnato.
Ad analoga conclusione perviene la stessa sezione (Cass., sez. VI, ord. n. 18878/17, pubblicata il 28.7.2017) nel caso di omessa traduzione del provvedimento ablativo in lingua ucraina. Nelle specie, l’impossibilità di traduzione in lingua madre era stata addotta dall’amministrazione in modo superficiale e con formula di mero stile. Osserva la Corte che il generico rinvio alle difficoltà per il reperimento immediato di un qualificato interprete non costituisce formula idonea a sorreggere una motivazione non contestabile in sede di legittimità, data l’assenza di qualsivoglia riferimento, ancorché sintetico, alle circostanze concrete che avevano determinato la legale “impossibilità” alla traduzione. Si rammenta che per molti anni la giurisprudenza di legittimità era attestata nel senso della insindacabilità delle attestazioni amministrative da parte del giudice ordinario, sicché la dichiarazione della pubblica amministrazione di impossibilità di procedere alla traduzione dell’atto espulsivo costituiva condizione necessaria e sufficiente per ritenere legittimo l’uso delle lingue veicolari. Tale orientamento decennale mutò radicalmente nel 2012 quando, con l’ordinanza 3678/12, la Corte suprema decretò l’insostenibilità logica «di una risposta dell’Amministrazione quale quella di non avere la disponibilità di un traduttore quando, nella stragrande maggioranza dei casi, nessuna tradizione personalizzata è necessaria dato che i testi erano e restano ipotesi standard». Consegue che la giurisprudenza di legittimità ha affermato da anni il principio che la traduzione in lingua veicolare comporta la nullità del decreto espulsivo, salvo che l’amministrazione non affermi - e il giudice ritenga plausibile tale motivazione - l’impossibilità di predisporre un testo nella lingua madre dello straniero per la sua rarità ovvero l’inidoneità di tale testo alla comunicazione della decisione in concreto assunta. Davvero stupisce che, nonostante questa lapidaria giurisprudenza, amministrazione e giudici di pace continuino ad adottare e avallare queste prassi illegittime che ovviamente continuano a essere cassate dalla Corte suprema.
 
Eccezione di giudicato in caso di precedente espulsione
Una pregressa espulsione, annullata in sede giurisdizionale, non impedisce l’adozione di un nuovo autonomo decreto espulsivo. È quanto si desume da un’ordinanza della Cassazione (Cass., sez. VI, ord. n. 14488/17, pubblicata il 9.6.17) chiamata a decidere un ricorso in cui si sosteneva che lo straniero era già stato oggetto di un pregresso decreto di espulsione, annullato dal giudice di pace, sicché l’adozione di una seconda espulsione sarebbe stata illegittima. La censura è stata ritenuta manifestamente infondata perché «L'eccezione di giudicato non può essere accolta non per le ragioni esposte nel provvedimento impugnato, ma perché perdura la condizione di mancanza del permesso di soggiorno o titolo equipollente. Il rilievo relativo all’identità della circostanza di fatto (mancata richiesta del titolo di soggiorno) non incide sulla validità del secondo provvedimento espulsivo che si fonda sull’accertamento incontestato della ricorrenza della fattispecie espulsiva». Invero, il primo decreto di espulsione era stato annullato ritenendo sussistente una causa di forza maggiore impeditiva alla richiesta di rilascio del permesso di soggiorno, successivamente, però, perdurando l’omessa richiesta del titolo autorizzativo al soggiorno, ricorreva la medesima fattispecie non più scriminata da alcuna causa di forza maggiore.
 
Rilievo delle condizioni di salute
La Cassazione penale (Cass. pen. sez. I, sent. 38041/17, pubblicata il 26.5.17) è stata investita del tema relativo alla rilevanza della disabilità dello straniero irregolare, ai fini della legittimità del provvedimento di espulsione a titolo di sanzione alternativa alla detenzione disposta nei suoi confronti dal magistrato di sorveglianza. Il supremo Collegio non condivide il presupposto argomentativo del Tribunale di sorveglianza secondo cui le ipotesi di inespellibilità previste dall’art. 19, co. 1 e 2, d. lgs.286/98 sono rigidamente tassative, dovendosi, invece, pervenire ad una interpretazione costituzionalmente orientata della norma alla luce dei principi enucleati dalla Corte EDU e dalla giurisprudenza costituzionale (in particolare, la nota sentenza 252/2001). Nel caso di specie, le condizioni di salute del condannato, affetto da grave disabilità motoria (amputazione di un arto inferiore), esulano dalla stretta previsione di cui all’art. 35, co. 3, d.lgs. 286/98, non necessitando di cure urgenti o essenziali; tuttavia non può disconoscersi che il provvedimento oggettivamente leda il “nucleo irriducibile” di tutela della salute quale ambito inviolabile della dignità umana, così come qualificato dalla citata sentenza della Corte costituzionale. Di qui l’annullamento del decreto con rinvio al Tribunale di sorveglianza in diversa composizione.
 
La causa di forza maggiore
Ricorre per cassazione uno straniero, espulso per non avere richiesto il rinnovo del permesso di soggiorno nel termine di legge, assumendo che il giudice di pace non avrebbe correttamente valutato la sua condizione di detenuto in carcere, fatto asseritamente integrante l’esimente della forza maggiore. La Corte (Cass., sez VI, ord. n. 6780, pubblicata il 15.3.2017) richiama la sua consolidata giurisprudenza secondo cui la detenzione non costituisce fattore impeditivo al rinnovo del permesso di soggiorno che deve essere effettuato tramite la direzione dell’istituto di pena, che a sua volta è tenuta all’inoltro di ogni comunicazione afferente il detenuto, ivi compreso l’inoltro, il ritiro e la consegna della documentazione diretta alla - e proveniente dalla - questura ai sensi dell’art. 10, co. 4, d.p.r. n. 394/99 (disposizioni di attuazione del d.lgs. 286/98).
 
L’espulsione del richiedente protezione internazionale durante la pendenza del giudizio di appello
Con l’ordinanza pubblicata lo scorso 27 luglio la Corte di cassazione (Cass., sez. VI, ord. n. 18737, pubblicata il 27.7.2017) risolve i numerosi dubbi relativi all’espellibilità del richiedente protezione internazionale durante la pendenza del procedimento di appello proposto avverso il rigetto della domanda di protezione in primo grado, qualora il giudice d’appello non abbia disposto la sospensiva. Il caso, simile a molti altri, riguarda uno straniero che, in pendenza dell’appello avverso il rifiuto della domanda di protezione internazionale, è stato espulso per avere fatto ingresso illegale nel territorio nazionale: poiché l’ordinanza di primo grado non era stato sospesa, ecco che il migrante retrocedeva idealmente nella condizione di irregolarità sanzionata con l’espulsione. 
Osserva la Corte suprema che la sospensione del provvedimento impugnato (il rigetto della domanda di protezione) è stabilita dalla legge (segnatamente dall’art. 19, co. 4, d.lgs. 150/2011, come modificato dall’art. 27, co. 1, lett. c), d.lgs. 142/2015), tant’è che la cessazione dell’effetto sospensivo in caso di rigetto del ricorso «con decreto, anche non definitivo» del Tribunale è stato recentemente introdotto dalla legge n. 46/2017 (c.d. Legge Minniti, che tra l’altro ha abrogato l’art. 19 cit.) e tale espressa previsione conferma la tesi che prima della novella la cessazione non si verificava. Di qui illegittimità dell’espulsione. Si deve quindi concludere che per le cause di protezione che ancora proseguono con il vecchio rito (cioè quelle introdotte prima del 17.8.2017) l’effetto sospensivo del rigetto permanga fino alla definitiva decisione del giudizio. Con ogni conseguenza anche in relazione al rinnovo del permesso di soggiorno per attesa asilo.
 
L’espulsione per motivi di pericolosità sociale
Accade frequentemente nella prassi che i decreti di espulsione prefettizi disposti ai sensi dell’art. 13, co. 2, lett. c), d.lgs. 286/98 siano motivati con riferimento pressoché esclusivo alle condanne penali riportate dallo straniero, e che i giudici di pace aditi sostanzialmente avallino l’operato della Pubblica Amministrazione. Così, nel caso esaminato dalla Cassazione (Cass., sez. VI, ord. n. 16626/17, pubblicata il 5.7.2017) il giudice di pace aveva dedotto in via automatica la pericolosità del ricorrente sulla base delle condanne da lui riportate per gravi reati (rapina e violazione della legge stupefacenti, tra le altre). La Corte tuttavia cassa la decisione richiamando la sua costante giurisprudenza (risalente al 2002) secondo cui il controllo giurisdizionale, in questi casi, deve avere ad oggetto l’obiettivo riscontro dell’appartenenza dell’espellendo ad una delle categorie di persone pericolose previste dal d.lgs. n. 159/2011 (c.d. “codice delle leggi antimafia”). In particolare, l’analisi deve essere condotta sulla base di tre criteri: l’accertamento oggettivo e non meramente soggettivo degli elementi che giustificano sospetti e presunzioni; l’attualità della pericolosità e la necessità di esaminare globalmente la personalità del soggetto, quale risulta da tutte le manifestazioni sociali della sua vita.

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Rubrica di Questione Giustizia & Diritto, Immigrazione e Cittadinanza

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